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贵州省人大常委会


务川仡佬族苗族自治县自治条例
贵州省人大常委会


（1991年5月11日务川仡佬族苗族自治县第二届人民代表大会第二次会议通过 1991年7月24日贵州省第七届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准）

目 录

第一章 总 则
第二章 自治机关和其他地方国家机关
第三章 经济建设
第四章 财政管理
第五章 教育、科技、文化、卫生、体育事业
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，结合务川仡佬族苗族自治县民族的政治、经济和文化的特点，制定本条例。
第二条 务川仡佬族苗族自治县（以下简称自治县）的自治机关是自治县人民代表大会和自治县人民政府。
自治县的自治机关实行民主集中制的原则。
自治县的自治机关设在都濡镇。
第三条 自治县的自治机关维护国家的统一，保证宪法和法律在本县的遵守和执行；把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交予的各项任务。
第四条 自治县的自治机关依照宪法和民族区域自治法以及其他法律规定的权限，行使县级地方国家机关的职权，同时行使自治权。
自治县的自治机关根据本县的实际情况，在不违背宪法和法律的原则下，采取特殊政策和灵活措施，加速本县经济和文化事业的发展；对上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合本县实际情况的，自治县的自治机关报请该上级国家机关批准后，变通执行或者停止执行。
自治县的各项建设享受上级国家机关对少数民族贫困地区的优惠照顾。
第五条 自治县的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系，提倡各民族互相信任、互相帮助、互相学习，促进各民族共同繁荣和进步。禁止对任何民族的歧视和破坏民族团结的行为。
自治县的自治机关保障县内各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。
自治县的自治机关保障县内散居少数民族的平等权益，帮助他们解决生产、生活上的困难，在处理涉及他们的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，按照法律和政策规定，妥善解决。
第六条 自治县的自治机关保障各民族公民享有宪法和其他法律规定的公民权利，同时教育他们履行宪法和法律规定的义务。
自治县的自治机关依法保护各民族家庭、妇女、儿童、老人和残疾人的合法权益；保障各民族公民的婚姻自由，禁止近亲结婚，禁止重婚，禁止包办、买卖婚姻和其他破坏婚姻自由的行为。
自治县的自治机关依法保护台湾、香港、澳门同胞、国外侨胞、归侨和侨眷在本县的合法权益。
第七条 自治县的自治机关保障本县各民族公民有信仰宗教和不信仰宗教的自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教；任何团体和个人不得利用宗教进行破坏社会秩序，损害公民身体健康，妨碍国家教育制度的活动。
自治县境内的宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。
第八条 自治县的自治机关加强对各民族公民的国防意识教育，依法做好征兵、退伍军人安置和优抚工作，加强民兵建设，支持驻县人民武装警察部队完成执勤任务。
自治县的自治机关加强社会治安的综合治理，建立健全各部门、各单位的社会治安综合治理目标管理责任制，充分发挥公安、司法部门的职能作用，依靠广大人民群众，维护社会稳定，保障社会主义建设的顺利进行。
第九条 自治县的自治机关加强社会主义精神文明建设，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德；树立和发扬助人为乐、尊老爱幼的社会主义道德风尚；对全县各民族人民进行理想、道德、文化、纪律、法制和民族政策的教育，不断提高各民族人民的社会主义觉悟
和科学文化水平。
第十条 自治县的自治机关带领全县各民族人民，在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，以经济建设为中心，坚持改革开放，自力更生，艰苦奋斗，努力把务川建设成为民族团结、政治民主、经济繁荣、文化发达的民族
自治地方。

第二章 自治机关和其他地方国家机关
第十一条 自治县人民代表大会是自治县的地方国家权力机关，它的常设机关是自治县人民代表大会常务委员会。常务委员会对本级人民代表大会负责并报告工作。
自治县人民代表大会的代表中，仡佬族、苗族和其他民族的代表名额和比例，按照中华人民共和国选举法和贵州省人民代表大会常务委员会的有关规定确定。
自治县人民代表大会常务委员会的组成人员中，仡佬族和苗族的公民所占比例应不低于半数，并且应当有仡佬族、苗族的公民担任主任或副主任。
自治县人民代表大会常务委员会根据实际情况设立必要的工作机构。
第十二条 自治县人民政府是自治县人民代表大会的执行机关，是自治县的地方国家行政机关，对本级人民代表大会及其常务委员会和上级国家行政机关负责并报告工作。
自治县县长由仡佬族或者苗族的公民担任。自治县人民政府的其他组成人中，仡佬族和苗族的公民应不低于半数。
自治县人民政府实行县长负责制。
第十三条 自治县的自治机关在上级国家机关规定的总编制内，自主地安排和调剂各部门的编制员额。在上级国家机关下达的招工、招干指标内，报请贵州省人民政府批准，可从农业人口中择优定向定点招收适当数量的少数民族人员。
自治县的自治机关坚持抓好廉政建设，建立健全廉政方面的法规和制度，密切同人民群众的联系，接受人民群众的监督，建设好一支廉洁奉公、勤政为民的干部队伍。
自治县的自治机关努力从本县各民族中特别是从各民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。
自治县的自治机关采取优惠措施，引进各类专业技术人员参加自治县的建设事业。
自治县的自治机关逐步完善有利于人才培养、管理、使用的制度，发扬全社会尊重知识、尊重人才的良好风尚，逐步改善专业技术人员的工作条件和生活待遇，充分发挥他们在社会主义现代化建设中的重要作用。
第十四条 自治县境内其他少数民族聚居的地方，具备条件的，可建立民族乡。民族乡的乡长，由建立民族乡的民族的公民担任。
自治县国家机关的有关民族乡的决定、决议、命令和指示，应适合民族乡的实际情况。对民族乡的经济文化建设，自治县的自治机关应予以扶持。
第十五条 自治县人民法院和自治县人民检察院是自治县的国家审判机关和法律监督机关。
自治县人民法院和自治县人民检察院对自治县人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。
自治县人民法院的审判工作，受上级人民法院监督；自治县人民检察院的工作，受上级人民检察院的领导。
第十六条 自治县人民法院和自治县人民检察院应当有仡佬族或者苗族的公民担任院长或副院长、检察长或副检察长。

自治县人民法院和自治县人民检察院的工作人员中，应当有仡佬族、苗族的公民。

第三章 经济建设
第十七条 自治县的自治机关在国家计划指导下，根据本县的特点和需要，制定自治县经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。
第十八条 自治县的经济建设方针是：坚持以农业为基础，以工业为主导，在抓好粮食生产的前提下，积极发展多种经营，重点发展林业和畜牧业，大力发展地方工业和乡镇企业，加速发展能源交通，搞活商品流通，合理调整产业和产品结构，深化经济体制改革，促进国民经济持续、
稳定、协调地发展。
第十九条 自治县的自治机关在坚持以生产资料社会主义公有制为主体的前提下，积极发展国营经济和集体经济；发挥个体经济、私营经济和其他经济成分对公有制经济的有益的补充作用，并对它们加强引导、监督和管理，保护其合法权益。
第二十条 自治县的自治机关根据本县社会经济发展的需要，依照国家的有关规定，努力开展横向经济技术联合，采取优惠政策，积极引进资金、技术和设备。
自治县的自治机关鼓励外地经济组织或个人特别是台湾、香港、澳门同胞和国外侨胞、归侨及侨眷来县独资、合资开发资源，兴办企业，并给予优惠照顾。
第二十一条 自治县的自治机关在国家计划指导下，根据自筹资金、国家贷款、上级拨款、引进外资等情况，自主安排本县的基本建设和技术改造项目。
第二十二条 自治县的自治机关坚持十分珍惜和合理利用土地的方针，依法加强对土地的保护和管理，严禁乱占滥用土地的行为。
自治县的自治机关维护国家和集体的土地所有权，任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律规定转让；土地使用者的合法权益受法律保护。未经批准，任何单位和个人不得将农业生产用地擅自改作非农业生产用地。对非法转让和荒弃的
承包地，发包单位有权收回转包。
第二十三条 自治县的自治机关重视水土保持，有计划地实行小流域综合治理，对水土流失严重的陡坡耕地，逐步退耕还林、还草。严禁在禁垦的区域和陡坡开荒，严禁毁林、毁草场开荒。
第二十四条 自治县的自治机关继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，健全和完善统分结合的双层经营体制，积极发展社会化服务体系，逐步壮大集体经济实力，促进农村经济的发展。
自治县的自治机关加强对农业生产的领导，增加对农业的投入，鼓励农民投资、投劳，逐步改善农业生产的条件，引导和扶持农民充分利用当地的自然优势，积极建设和发展种植业、养殖业、农副产品加工业，逐步形成商品生产基地。
自治县的自治机关大力改革耕作制度，提高耕作技术，增强地力，防治病虫害，推广优良品种、先进农机具和先进的经营管理办法，不断提高农业生产水平。
第二十五条 自治县的自治机关重视农田水利基本建设，搞好现有水利设施的维修、改造和配套工作，有计划地兴建水利工程；鼓励和帮助农民积极兴修水利工程，并保护其合法权益。
自治县的自治机关加强对水利工作的领导和水利设施的管理，建立健全用水制度，实行依法用水、科学用水和有偿供水，充分发挥水资源的效益，严禁一切破坏水利设施的行为。
第二十六条 自治县的自治机关坚持以营林为基础、普遍护林、大力造林、采育结合、永续利用的方针，不断完善林业经营管理体制。
自治县的自治机关依法确定林地、森林和林木的所有权和使用权，长期不变。国有山林归国家所有；集体山林归集体所有；个人在自留山、自留地和房前屋后种植的林木归个人所有；集体、联户、个人承包全民所有和集体所有的宜林荒山、荒地植树造林，其种植的林木归集体、联户或
个人所有。个人所有的林木，允许继承、有偿转让或依法自主处理。如遇林地、林木权属发生争议时，在未解决争议以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。
第二十七条 自治县的自治机关依照上级国家机关的规定，结合本县实际制定林业建设规划，推行干部任期绿化目标责任制。
自治县的自治机关积极组织各民族人民义务植树，重点营造用材林，积极发展经济林、薪炭林，大力搞好封山育林；扶持和鼓励集体、联户或个人承包荒山、荒坡植树造林，有计划地兴办林场，提高森林覆盖率。
自治县的自治机关积极筹集林业发展资金，逐步增加对林业的投入；征收的育林基金、更新改造基金和林政管理费，重点用于造林和护林。
第二十八条 自治县的自治机关实行依法治林，加强林政管理，引导和支持各民族群众制定有利于保护森林资源的村规民约，严禁乱砍滥伐和其他一切破坏森林资源的行为，切实防止山林火灾，防治森林病虫害。
自治县的自治机关合理开发利用森林资源，在年消耗量必须低于年生长量的原则下，坚持按计划采伐和凭证采伐，严禁超计划采伐和计划外采伐。
自治县的自治机关重视对母树林木、环境保护林木、风景林木和珍稀动植物的保护工作，任何组织和个人不得随意采伐和猎捕。
第二十九条 自治县的自治机关依法确定县境内草场、草山的所有权和使用权，逐步完善草场、草山的经营管理体制，采取谁种草谁使用、允许在以牧为主的地区的畜牧业户以畜产品代纳农业税等措施，鼓励和扶持联户、个人承包荒山种草及更新现有草地、草场，有计划地营造和发展
人工草场。
自治县的自治机关对在以牧为主的高寒地区工作的科技人员及干部给予特殊优惠照顾，鼓励他们为畜牧业的发展作贡献。

自治县的自治机关努力建立和完善畜牧业科技推广体系，搞好畜禽品种改良、疫病防治、草种栽培、饲料生产、畜产品加工与销售，提高畜牧业生产水平。
第三十条 自治县的自治机关重视对水产资源的保护和管理，积极发展淡水养鱼，严禁毒鱼、炸鱼等一切破坏水产资源的行为。
第三十一条 自治县的自治机关努力开发利用本县的水能资源，积极引进资金和技术，在国家扶持下，有计划地建设以洪渡河流域为主的多级水电站；采取谁建电站谁受益的办法，鼓励集体和个人集资兴办小型水电站。
自治县的自治机关加强对电力经营部门和电力设施的管理，实行有偿用电，严禁破坏电力设施和违章用电的行为。
第三十二条 自治县的自治机关利用本县的资源优势，有计划地发展以加工、能源、建材等为主的地方工业，逐步提高工业产值在工农业总产值中的比重。
自治县的自治机关自主地管理隶属于本县的企业、事业，任何单位和个人未经自治县的自治机关同意，不得改变其隶属关系。
第三十三条 自治县的自治机关在国营企业中认真贯彻执行企业法，实行厂长（经理）负责制和企业经营管理责任制，保障企业职工的合法权益和参加企业民主管理的权利，帮助企业搞好经营管理和技术改造，提高经济效益。
第三十四条 自治县的自治机关坚持积极扶持、合理规划、正确指导、加强管理的方针，积极发展乡镇企业；依照国家规定，对开发性的乡镇企业在信贷、税收上给予照顾。任何单位和个人不得侵占乡镇企业的财产，不得任意改变其所有制性质和隶属关系。
第三十五条 自治县的自治机关依法加强对矿产资源的保护、管理和开发利用，严禁乱挖滥采及其他一切破坏矿产资源的行为，保障国营矿山企业的巩固和发展，指导集体企业依法合理开采。
矿产资源属于国家所有，不因其所依附土地的所有权或使用权的不同而改变。
第三十六条 自治县的自治机关大力发展交通运输业，积极筹集资金，采取民办公助、民工建勤、以工代赈等办法，加速县内的公路建设。
自治县的自治机关加强路政、运政管理，抓好公路的养护，提高公路质量，改善运输条件，严禁一切破坏交通运输设施的行为。
自治县的自治机关鼓励集体、联户和个人集资修桥筑路，建设山区驿道，发展民间运输。
第三十七条 自治县的自治机关积极发展邮政通信事业，在上级国家机关扶持下，逐步改善邮政电信设施，提高电信普及率；搞好邮政通信设施的维修和管理，严禁一切破坏通信设施的行为。
第三十八条 自治县的自治机关坚持计划经济与市场调节相结合的原则，实行多成分、少环节、有秩序的商品流通体制，充分发挥国营商业和供销合作社的主导作用。
自治县的自治机关积极发展民族贸易，不断满足各民族人民的生产和生活需要。自治县的国营商业、供销、医药等企业，享受上级国家机关按照民族贸易政策规定所给予的各项照顾。
自治县的自治机关积极开发边区集市贸易，加强市场管理，保护各民族群众合法的商品交易，促进城乡商品经济的发展。

第三十九条 自治县的自治机关对主要的农副产品实行有计划定购，自主地安排利用完成国家计划收购、上调任务以外的工农业产品和其他土特产品，保护生产者和经营者的合法权益。
自治县的自治机关根据国家的物价政策和参照毗邻省、县同类产品的价格，可以调整某些农副产品的收购价和销售价。
第四十条 自治县的自治机关积极开展对外贸易活动，充分利用本县的优势资源，努力建设出口商品生产基地，在外汇留成及外汇使用等方面，享受国家给予的优惠照顾。
第四十一条 自治县的自治机关重视城乡基本建设，认真组织实施城乡建设规划，建设具有民族特点的城镇和村寨。
自治县的自治机关依法加强环境保护工作，改善生态环境和生活环境，防止污染和其他公害。

第四章 财政管理
第四十二条 自治县财政是一级财政，是国家财政的组成部分。
自治县的自治机关自主地调剂财政预算收支，自主地安排使用财政预算收入的超收资金和支出的节余资金，对本县的各项开支标准、定员、定额，按照国家规定的原则，结合本县的实际，可制定补充规定和具体办法，报贵州省人民政府批准。
第四十三条 自治县的自治机关在上级财政机关合理核定收入和支出基数的基础上，对收入不敷支出的不足数额，报请上级财政给予补助；收大于支时，按一定几年不变的定额，上缴上级财政。
自治县人民政府的财政预算支出，按照国家的规定设机动金，预备费在预算中所占比例高于非民族自治地方。
自治县在执行财政预算过程中，如因国家经济政策变动、企业事业单位隶属关系变更及重大自然灾害等原因，使自治县财政支大于收时，报请上级国家机关给予补助。
自治县的财政享受国家对民族自治地方和贫困地区的特殊照顾。
自治县的自治机关结合本县实际，在财力许可的条件下，对干部职工实行生活补贴。
第四十四条 自治县的自治机关对上级国家机关在包干基数之外给予的各种专项资金和临时性补助费，实行专款专用，任何单位和个人不得扣减、截留或挪用，不得用以抵减正常的预算收入。
自治县的自治机关加强对计划外资金的管理。
第四十五条 自治县的自治机关在执行国家税法时，对属于地方财政收入的需要从税收上加以照顾扶持的生产项目和有困难的企业，按照税收管理批准权限规定，实行减税或者免税。
第四十六条 自治县的自治机关积极建设乡镇一级财政。对乡镇财政实行定收定支定补助、超收分成、短收减支、结余留用的管理办法。
第四十七条 自治县的自治机关严格执行财政法规，加强审计监督。
第四十八条 自治县的财政年度预决算，须经自治县人民代表大会审议通过。
自治县人民政府在执行财政预算过程中，如需部分调整，须报经自治县人民代表大会常务委员会批准。
第四十九条 自治县的自治机关重视本县的金融工作，支持金融机构在法律和政策规定的范围内，筹集、融通和合理使用资金。
自治县的自治机关加强农村信用合作社的工作，完善其管理制度。
自治县的自治机关重视保险事业的发展。
自治县的自治机关享受国家对民族自治地方在金融方面的优惠照顾。

第五章 教育、科技、文化、卫生、体育事业
第五十条 自治县的自治机关坚持把教育放在优先发展的战略地位，坚持德育、智育、体育全面发展的方针，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才；根据国家的教育方针和法律规定，决定本县的教育发展规划及各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容和
招生办法。
自治县的自治机关不断改革和完善教育管理体制，调整教育结构，普及和巩固初等教育，发展中等教育，逐步实施九年制义务教育；兴办民族师范、民族中、小学和民族中等专业技术学校，重视幼儿教育和成人教育，继续扫除文盲，巩固扫盲成果；推广全国通用的普通话。
第五十一条 自治县的自治机关逐步为经济困难、居住分散的边远少数民族地区兴办以助学金为主和寄宿为主的公办民族学校，并采取适当放宽招生条件、减免学杂费等措施，提高少数民族儿童特别是女儿童的入学率、巩固率、合格率和毕业率。
第五十二条 自治县的自治机关根据本县社会发展及经济建设的需要，大力发展职业教育，设置县、乡镇职业技术培训中心，加强对干部的农业技术培训，提高农民的劳动技术水平；培养各民族的初、中级技术人才，推广种植、养殖、加工等实用科学技术。
自治县的自治机关对积极接受职业技术教育的各民族群众在经费上给予一定补助，努力改善他们的学习条件；对学习成绩优异，并在实践中取得显著效益者给予奖励。
第五十三条 自治县的自治机关逐步改善教师的工作和生活条件，做好教师的在职进修和离职进修工作，努力提高教师的素质，建设一支稳定合格的教师队伍。
自治县的自治机关积极创造条件，逐步改善民办教师的生活和福利待遇。
第五十四条 自治县的自治机关在经济发展的基础上，用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数的平均教育经费逐步增长。
自治县的自治机关每年从民族机动金中划出一定比例用于发展教育事业；教育费附加全部用于教育。严禁任何组织和个人截留、克扣、挪用教育经费。
自治县的自治机关鼓励国家机关、企业、事业组织、集体经济组织和其他社会力量、个人办学或捐资助学。
第五十五条 自治县的自治机关制定本县科学技术发展规划，逐步增加对科学技术的投入，建立健全各级各类科学技术研究和推广机构，充分发挥农、林、牧等科学技术机构的指导服务作用，同时注重农村科普协会、农民技术研究会的工作，努力扶持和发展科技示范户、专业户。
第五十六条 自治县的自治机关坚持文艺为人民服务，为社会主义服务的方向，坚持百花齐放、百家争鸣的方针，继承和发扬各民族的优秀文化艺术传统，积极建立健全各级文化工作机构，改善文化设施，发展广播、电视、电影放映、图书馆等文化事业，积极组织开展有益的群众性的
文化艺术活动，培养民族文化艺术人才，发展文化事业。
自治县的自治机关重视搜集、整理文物古籍，保护革命遗址、名胜古迹和其他民族民间文化遗产。
第五十七条 自治县的自治机关坚持预防为主、防治结合的方针，努力增加对卫生事业的投入，提高对地方病、常见病、多发病的防治能力，加强妇幼保健工作，积极发展乡、镇医药卫生事业，逐步改善医疗卫生设施，健全各级医疗卫生机构，开展群众性的爱国卫生运动，努力改变农
村缺医少药的状况，提高各民族人民的健康水平。
自治县的自治机关重视饮水卫生，积极改良不符合饮水卫生标准的饮用水。
自治县的自治机关不断提高医务人员的素质，加强医德教育，树立良好的医德医风。
第五十八条 自治县的自治机关保护和发展动植物中草药资源，重视发挥民间医药人员的作用，允许经过考核合格的个人依法行医，取缔非法行医。
自治县的自治机关依法加强对药品、食品和环境卫生的监督管理，严禁生产、销售伪劣药品、食品，保护各民族人民的身体健康。
第五十九条 自治县的自治机关坚持执行计划生育基本国策，严格控制人口自然增长，提倡晚婚晚育、优生优育，提高各民族人口素质。
第六十条 自治县的自治机关重视少年儿童的健康成长和关心离休退休干部、职工及社会各界老人、残疾人的生活。
第六十一条 自治县的自治机关重视发展体育事业，逐步改善城乡体育设施，积极开展群众性的民族传统体育与现代体育活动，发掘民族民间的传统体育项目，培养各民族体育人才，增强各民族人民体质。

第六章 附 则
第六十二条 每年公历11月26日为自治县成立纪念日。
第六十三条 本条例经自治县人民代表大会通过，报经贵州省人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。
本条例的解释权属于自治县人民代表大会常务委员会。
本条例的修改须经自治人民代表大会通过，报贵州省人民代表大会常务委员会批准。
第六十四条 自治县境内的国家机关、武装力量、各政党组织、社会团体、各企业、事业单位和各民族公民都必须遵守本条例。
第六十五条 自治县人民政府根据本条例的有关条款，制定相应的实施办法。



1991年7月24日
　宪政理念下的行政补偿制度价值定位
　　　　　　　　　作者：姚俊　　
　　　　　　　　　　　　南昌大学法学院

摘要：在以人权保障和权力限制为核心的宪政理念下，行政补偿的价值在于它是作为财产权社会化和人权保障的平衡机制，二者矛盾冲突的协调机制。我国的行政补偿制度应该在这种价值定位下，予以完善。


关键词： 宪政 行政补偿 价值


引言
行政补偿是指为公共利益，行政主体合法的运行行政权力而给公民带来的损失给予补偿的制度。它涉及国家行政权与公民财产权、效率与公平、公益与私益之间的关系。因此，它不仅仅是政府行使公权力的一种具体行政行为，更体现了国家公共权力与私人权利尤其是财产权之间的关系这一宪政的根基性主题。在以人权保障和政府权力限制为核心的宪政理念下，它的价值就在于平衡了财产权的保护与限制的矛盾冲突。一方面，行政补偿制度肯定了行政征收征用的必要性；另一方面，行政补偿制度保障了公民个人的财产权。本文分四个部分来论证此题。第一部分阐述宪政理念的内涵。第二部分从个人权利和社会责任两个方面来论述财产权的双重性。第三部分结合宪政理念论证行政补偿的平衡价值。第四部分回归本文主题。

一、 宪政内涵——以保障人权为核心的一种政治形态或过程
在今天，宪政在国际上是一个普遍承认的，不受批评的，没有争议的东西。实现宪政是当今世界所有立宪国家的目标 。那么，宪政到底是指什么？目前，我国大多数的学者都认为:宪政是以宪法为前提 ,以民主政治为核心 ,以法治为基石 ,以保障人权为目的的政治形态或政治过程。[1]从一定意义上讲，宪政实际上就是一个社会反复出现的按照宪法的条文与精神而展开的政治运作及其习惯，是一个民族长久以来形成的文化传统与道德观念在政治层面的折射，是人类社会政治智慧和经验的积累与结晶，它所赖以建立的基础不是一部完美的成文宪法，而是一个民族、一个社会由来已久所形成的对法治的信仰与崇拜、对权力的警惕与防范、对人权的尊重与珍视等政治经验和文化基因。大众化的、社会普遍认知的宪法文化是宪政国家形成的前提。[2]由此可见，宪政是基于文化传统而生的一种现象，是沿着文化的发展脉络而形成的关于政治运作的一种思想。它是在法治基础上以保障公民权利和限制国家权力为内核的。主张民主政治、法治和人权保障的密切结合融为一体 。宪政作为一种合理的制度，是近代西方资产阶级革命的产物，体现着西方基本的价值准则和观念，蕴含着他们对人与社会、人与国家关系的理解，对诸如自由、民主、平等等价值的体现，也包容着人们对宪政本身的感知、了悟、信念和忠诚。[3]笔者认为，宪政至少包含以下基本理念：

（一） 宪法至上
宪法是公民权利的保障书，是对一国民主事实的确认。宪法是宪政的规范表现形式，宪政是宪法规范在实践中的实现。 在宪政的理念下，要有最高权威的宪法的存在和实施。有宪法不一定有宪政，但是有宪政肯定有宪法。宪法作为一国的根本法或基本法，在内容上，规定了国家最根本、最重要的问题；在法律效力上，具有最高性。一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法的精神和原则相违背。它是普通法律制定的依据，任何的机关、团体、组织和个人都必须遵守，任何违反宪法的行为都应当受到制裁。这就要求宪法必须真实有效、稳定持续。建立违宪审查制度，维护宪法的最高权威。使国家权力在宪法的规范范围内发挥行使。为了使社会公约不至于成为一纸空文，他就默契的包含着这样一种规定——唯有这一规定才能使得其他规定具有力量——即任何人不服从公意的，全体就要迫使他服从公意。[4]

（二） 民主政治是核心
民主政治是一种奉行多数人统治的政治制度，是与君主制、寡头制和独裁制相对立的一种比较完整、崇尚理性的国家体制和政治制度。 宪政与民主政治有着紧密联系。可以说，没有民主政治的建立和实现，就不会有宪政的出现。宪政就是民主政治，就是用宪法规定国家的体制、政治组织以及政府和人民相互之间的权利和义务关系，从而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定自由行动的一种政治形态。[5] 这样，将国家权力和公民权利放在宪法规定的范围内，限制国家权力以保障公民权利。现代民主政治的宗旨就在于：建立可以容纳各社会阶层、各利益群体代表的政治体制，既实现社会成员之间公开、理性的自由竞争，又满足他们对平等的一般期待，从而在制度方面为长期政治稳定和社会发展创造基本条件。[6] 君主的统治意志就只是，或者只能是公意或法律，他的力量只不过是集中在他身上的公共力量罢了；只要他想使自己获得某种绝对的、独立的行为，整体的联系开始涣散。[7]民主政治的关键在于确立主权在民的原则。主权在民原则意味着国家权力来源于人民，国家权力是实现公民权利的手段。国家权力存在的唯一目的在于保障对公民权利的有效实施。
（三） 确立法治原则
法治，是指严格依照法律治理国家的政治主张、制度体系和运作过程。它包含一个国家以宪法为基础的法律和法律制度由静态到动态的运行过程。[8] 它是与人治相对应的一种政治主张。任何个人的意志都不能超越法律，都必须在法律的框架内发挥作用。它倡导社会的公平正义、对专断权力的否定和对民主政治的维护，这与宪政的内涵是相一致的。民主和法治是宪政的两个重要方面，二者不能偏废，否则，宪政价值就难以实现。民主可以保证大多数人的意见得到实现，但是没有法治就很难保障那少数人的利益，也很难保证所谓的民主不是“专制民主”。宪政与法治是密不可分的。
（四） 人权保障
人权保障是宪政的内核，要保障人权就必须限制政府的权力，这是一个目的和手段的关系。人权是指人作为人应该享有的权利，是一个人生存发展所必须的权利。其外延广义地指人在社会生活中所享有的政治、经济和文化等各项自由平等权利的总称。有学者提出，人权在层次划分和范畴归属中具有应有人权、法定人权和实有人权三种形态。 [9] 应有人权是人权的应然状态，法定人权是法律上规定了的公民权利也称公民权，实有人权是在现实生活中，在法律的实施过程中切实得到维护的公民权利。世界宪政发展史也就是人权确认和保障的斗争史。自近代宪法问世以来，对公民权利的确认便成为宪法固有的一个组成部分。宪法对公民基本权利的规定实际是对应有人权的一种选择确认；宪法的深化和发展过程的表现之一，就是这种选择确认的范围不断扩大、层次不断加深的过程。但被宪法确认为公民基本权利的人权也仅仅是作为法定权利中具有普遍性、基本性和母体性的人权。尽管宪法赋予了基本人权以最高的法律意义，设立了各具体部门法对公民权利进一步保护的最高法律依据。但经验表明，在许多情况下，真正的关键问题并非基本权利是否得到伦理道德的应然认可，也不是它能否在宪法上得到规定，而是它能否在实际上得到承认和保障。只有当人们真正地享有权利时，它才是现实的、有意义的权利。应当权利再神圣，法定权利再完备，如果得不到实现，都是一句空话，而实有权利的完成或实现却离不开宪政。宪政实践的目标之一就是促成法定人权向实有人权的转化、发展，宪政是法定人权与实有人权之间的枢纽和中介。没有宪政，人权保障仅仅停留在宪法条文的静态之中，而不可能表现为公民的实际享有。[10]
综上，不难得知在宪政的理论框架内人权保障是目的，政府权力限制是手段，只有通过宪法和宪政对政府权力的约束和限制，才能保障人权。由此可见，基于建构宪政制度，对于宪政的终极价值诉求之人权保障是不得不考虑的。而在当代随着社会发展，作为个人权利核心的财产权越来越具有双重性。

二、 财产权的双重性——个人权利和社会责任并存
（一）财产权——个人权利的核心
一般意义上的财产权指的是一种个人权利，即公民对其财产可自由拥有（即排他性的和永久性的控制）、使用、管理（决定由谁使用以及怎样使用财产）、收益（从个人使用或他人使用中获得利益）或处分（包括转让、赠与、遗赠、消费、浪费、改变以及销毁等）。[11]人们对财产的排他性的和永久性的控制既反映了人与物之间的关系，也实质上体现了人与人之间的关系。宪法上的财产权和民法上的财产权是有区别的。宪法中的财产权乃属于宪法上的一种基本权利，与宪法上的其他权利一样，均是公民针对国家而享有的一种权利，即公民所享有的、为国家权力所不能不法侵害的一种权利，直接的反映了公民与国家权利之间在宪法秩序中的关系；而民法上的财产权主要属于公民对抗公民、或私人对抗私人的一种权利，由此形成了作为平等主体的私人之间的财产关系。[12]财产权作为宪法上的基本权利是有其历史渊源的。
洛克在《政府论》中指出，不论我们就自然理性来说，人类一出生即享有生存权利，上帝既将世界给予人类共有，亦给予他们以理性，让他们为了生活和便利的最大好处而加以利用，土地和其中的一切，都是给人们用来维持他们的生存和舒适生活的。财产权的思想源头在自然法思想中可以找到，近代资产阶级革命始终充斥着财产权保护的斗争。随着近代国家的产生，封建历史的终结，统治权和土地所有权开始分离，分别归属于国家和个人。特别是经过近代资产阶级革命，财产权的宪法保障得以确立。1789年法国《人权宣言》第17条把财产权宣称为一种“神圣不可侵犯的权利”。 被作为人类历史上第一部宪法性文件的《自由大宪章》,其核心内容就是关于自由和财产的保障：“未经全国公意许可，国王不得征收任何免役税和贡金”，“凡自由民 ,非经其具有同等身份的人依法审判或者依照王国的法律规定 ,不得加以扣留、监禁、没收其财产”。“财产权神圣不可侵犯原则”是 17、18 世纪资产阶级革命的产物，它强调财产权是公民作为人所固有的权利 ,或作为一个人与生俱来的。不允许国家权力的任何侵犯。
财产权是一项极其重要的权利，它与经济、政治以及个人发展都具有密切联系，应当成为宪法上的一项基本权利。
1、在经济方面，财产权的保障和市场经济的要求是一脉相承的。经济要繁荣，就必须对财产权进行保护。人类的生存和发展有赖于财富的拥有和积累，没有明确的财富归属关系，任何人也就没有积极性去充分的利用它或防止被侵犯。在私有制社会产生以后 ,财富与个人之间才有了固定的归属关系 ,这种具体明确的归属关系 ,为人类的生存和发展 ,为社会进步和财富积累带来了自发的不息的动力 ,也带来了国家和法律对这种财富归属关系的确认和保护的责任和权力 ,从而使财富在法律上变成了财产 ,财富归属关系变成了法律上的财产权。[13]只有这样，才能在促进经济发展的同时，保障公民具有对国家权力进行限制抗衡的物质基础。
2、从财产权与政治的关系来讲，财产权是公民享有自由，免受国家任意干涉的必要条件。米尔顿.弗里德曼曾写道：当财富为众多的所有者所分享的时候，独立行动的各个所有者就难以对特定的个人的命运和自由进行独断性的决定，为此，从比较政治的观点而言，个人的经济自由得到广泛保障的国家，一般也存在相对广泛的政治自由。[14]宪法保障公民的财产权，一方面保护了市民社会形成壮大的物质条件，有益于社会秩序的稳定，防止来自公共权力对人民财产权的侵害；另一方面，也有益于保护公共财产，使公共财产更加充分有效地为公民谋福利。
3、财产权是个人权利的基础，是实现其他权利的前提。如果财产权没有得到充分的保障，公民个人的其他权利也就丧失了实现的物质基础。当个人的财产权得不到保障时，个人不仅不可能对自己的行为承担责任，更不可能产生通过自己生产性的劳动来创造新的财富的动机，整个社会中人与人之间的关系就将处于混乱无序的状态。没有财产权作为依托的其他权利和自由只是空洞的权利和自由，不仅个人的生存失去了动力和条件，而且个人的自由也失去了保障。[15]可以说，没有财产权的充分有效的保障，个人的自我发展、人格健全就很难得以实现，文明社会的状态就迟迟不能进入。
另外，从政府的产生、职责来看，财产权是公民的极其重要的始源性的个人权利。创制政府的行为决不是一项契约，而只是一项法律；行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。[16]政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利；而这一切都只是为了公共福利。[17]人民在自然状态种享有那种权利，但这种权利享有是很不稳定的，有不断受别人侵犯的威胁。对财产权的享有就很不安全、很不稳妥。这就使他们愿意放弃一种尽管自由却是充满着恐惧和经常危险的状况；因而他并非毫无理由地设法和甘愿同已经或有意联合起来的其他人们一起加入社会，以互相保护他们的生命、特权和地产，即我根据一般的名称称之为财产的东西。因此人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产。[18] 可见，政府的唯一的目的在保护公民的财产权，其存在的唯一的合理性基础乃是为公众福利。
财产权的保障有其历史渊源，对政治、经济以及个人的发展都具有重要作用，政府成立的目的是为增进公共福祉的。各国宪法对财产权的保障都有明确规定，但也同时规定财产权的行使范围，对财产权进行合理的限制。
（二）财产权的社会责任（社会义务）
个人对其所有之财产拥有占有、使用、收益、处分的绝对自由，“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，便是保护他们的财产”。这成为财产个人主义、所有权绝对思想的基石。财产权在一般的意义上指的是政府不得任意侵犯私人对自己拥有的财产的自由支配，但这样的财产权因保障了既得权利而与社会权背道而驰，因为有效实现社会权利是需要对财富和资源进行重新分配的。因此，财产权另一方面的意义是指财产权只能是在一定范围内的财产权。[19]这种定义可以从西方早期的启蒙思想中获得佐证。比如说：集体的每个成员，在形成集体的那一瞬间，便把当时实际情况下所存在的自己——他本身和他的全部力量，而他所享有的财富也构成其中的一部分——献给了集体。 [20] 社会契约使民主政治法治化的逻辑起点和历史起点，是天赋人权的逻辑发展。社会契约论的国家学说是建立在自由合意的契约这一观念基础之上的。其要义是：自然状态下的人们在自然法的指引下，在自由、平等的基础上就某些自然权利的交换达成其协议，并依据协议建立国家，制定宪法和法律，从而得到一种确定的社会秩序以保护自己的天赋人权。[21]可见，财产权保障产生之初就已伴随着对财产权的限制，具有相对性。要求每个人在主张自己的财产权时，同时应尊重别人的财产，还得考虑公共利益的需要。
个人的权利自由被放大到已经严重影响人们权利行使和社会经济发展，使得资本主义私有经济的发展引发一系列社会问题。特别是随着工业化社会的到来，贫富分化的悬殊、市场机制的失灵、社会矛盾的加剧等一系列问题，使得国家对社会经济的大规模介入和干预不可避免。福利国、行政国成为人们不得不接受的现实，绝对的财产权理论更是显现出难以克服的弊端。
进入20世纪之后，许多传统的资本主义国家先后或多或少地采行社会改良主义的方式，企图在维持资本主义私有制的前提下，相对限制私人财产权，强调公共福利，从而实现了从近代自由国家向现代社会福利国家的转型。[22]不仅国家的积极行动改变着财产权神圣不可侵犯的定理，而且学术界也开始对过去的私有财产神圣不可侵犯的学说进行了反思，形成了各种不同的理论学说。
19世纪末德国学者耶林倡导的所有权义务论、法国宪法学者狄冀倡导的社会连带主义就是其中代表。所有权义务论亦称为所有权社会化理念，耶林在其名作《论法律的目的》一书中指出，所有权行使的目的，不应仅为个人的利益，同时亦应当成为社会的利益。人们的所有权之所以受到他人的尊重，是因为它具有有益于社会的机能。狄冀认为，人在社会中生存，它永远并只能和其他同类一起在社会中生存；人类是一个原始的自然实体，绝不是人类意愿的产物，因而所有人无论过去、现在，或者将来都是人类群体的一部分。人们虽然各有所需，但此种需要绝非个人之力所能满足，而只能通过共同生活才能获得满足。 由此可知，“人”，一方面是独立的个人，另一方面则是社会中的一分子。由于其是独立的个人，所以有其独立的特殊性；由于其为社会中的一分子，故又具有社会连带性。耶林的所有权义务论和狄冀的社会连带主义法学理论打破了近代以来将财产权视为个人自由的基础和限制政府权力手段的神话，使人们认识到财产权不过是与其他权利无甚区别的法律权利，并非公民自治的渊源和对国家权力的限制。 [23]
这些理论的提出和探析不仅为我们认识财产权社会化的深层原因，同时也为财产权形态的这种转变提供了相应的理论依据。与上述理论相联系 ,宪法对公民的财产权由绝对保护转向相对保护。以保障基本权利的存在为前提 ,以保障公共利益的实现为目的。
财产权利观的这种剧烈变化直接反映到了宪法条文之上。自 1919 年德国魏玛宪法以来各国宪法都抛弃了私人财产权绝对、不受任何限制的理念，转而倡导对私人财产权进行必要的限制。如魏玛宪法第 153 条第 1 款规定：“所有权，受宪法之保障。其内容及限制，由法律规定之”；第 3 款规定：“财产伴随着义务。其行使必须同时有益于公共福利”。战后日本宪法第29条规定：“财产权不得侵犯”；“财产权之内容，应由法律规定以期适合于公共福利”。法国1946年第四共和国宪法序言，其第9段规定：“一切的财产、一切的企业的收益，都具有国家的公共义务和事实上的独占的性质••••••”
特别是二战后各国宪法的发展更加体现了财产权利观的变化，对私有财产给予了更多的限制或课以更多的义务。从各国宪法规定来看，在现代社会国家里，私人财产权作为一项基本人权要受到以下一些限制：第一，财产权“伴随着义务”，即财产所有人有使用其财产的义务，否则得由有使用能力之人使用其财产。第二，财产权的内容和范围“由法律规定”，即有关财产权在一般状态下的边界，由立法机关在合理的自由裁量范围内通过具体的立法来创设。第三，在一定条件下，国家行为可依照一定程序直接限制乃至剥夺私人财产权，如各国宪法中规定的征收、征用、国有化、没收、财产刑等。当代各国普遍存在一种“私法公法化”现象，最明显的表现便是“所有权的行使日益受公法的限制”。[24]
因此，当财产权神圣、绝对的神话被打破时，宪法便赋予政府基于公共利益的需要对私人财产进行征收征用的权力。基于这种宪法授权，无论财产所有者是否愿意，政府均可按照法律规定的条件强制取得私人之财产。这样，政府基于社会公益的需要享有的征收权构成了对个人财产权的实质性的制约，反过来为了保护个人财产权，宪法又对政府的这种征收设置种种限制。从来没有哪个制度否认过政府的征收权，重要的是征收的法律限制。[25]因为这种限制是在以人权保障为核心的宪政理念下和财产权社会化的背景下所必须的。
从以上的阐述我们可以知道，财产权是公民的基本权利 ，是公民个人权利的核心、基础，要保障公民真正的自由和尊严 ，国家必须对公民的财产权予以最大限度的维护与尊重。同时，由于财产权的社会性被法律所确认，公民的个人财产权具有促进公共利益实现的义务，必须为实现为公共福祉作出应有的牺牲，受到各种各样的限制。正如学者张千帆所说：财产权的概念包含了个人权利与社会责任这两个相互矛盾的要素。财产权的内涵，应从个人权利和社会责任这对矛盾的协调中来把握，应从限制国家干涉财产权的角度来把握。财产权中的个人权利与社会责任的冲突与协调，集中体现在一个国家的财产征收或征用制度上。 [26]那么，如何在保护与限制之间取得平衡呢？行政补偿制度应运而生，发挥平衡价值。

三、 行政补偿制度价值的定位——一种平衡机制
行政补偿或称行政损失补偿或公法上的损失补偿，是指为了实现国家和社会公共利益而合法地给特定人的财产带来特别损失时，基于保障财产权和平等负担的原则，对该损失予以弥补的行为和制度。[27]