关于对经济强县及县域经济考核的实施办法

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试论《中华人民共和国票据法》第十条

清华大学法学院 余永辉

第十条：票据的签发、取得和转让，应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系。
票据的取得，必须给付对价，即应当给付票据双方当事人认可的相对应的代价。


《中华人民共和国票据法》（下简称《票据法》）于1995年5月10日由第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，自1996年1月1日起实施。它的制定和颁行，对于规范票据行为、维护市场正常秩序、保障票据活动当事人的合法权益，起到了相当重要的作用。
但是，票据活动又有其特殊的一面。票据的性质和票据行为的性质比较复杂，使得仅靠一部《票据法》是很难规范的。并且，《票据法》也存在着不严密的地方，中间的一些条文也是值得商榷的。下面，我们就《票据法》第10条作一下探讨。
一、 应当遵循诚实信用的原则
归根结蒂，票据行为是民事行为的一种，因为它同样是发生在平等的主体之间，涉及到双方或者是多方的权利义务关系。所以，票据行为应当符合民法上对民事法律行为规定的基本要件；票据行为又是一种特殊的民事法律行为，因此，还必须符合票据法的特别规定。
民事法律行为中最重要的一个原则就是诚实信用原则。商品经济是一种以利润为诱导的、为他人而生产的经济，利润最大化是每个市场经营主体追求的目标。在这种情况下，一些商业投机行为、商业欺诈行为蔓延，严重的破坏了市场秩序。因此，市场呼唤诚实信用，票据市场也不例外。
江平老师认为，诚实信用原则至少应该包括三个方面的内容：善意、诚实和信用。 其中“善意”指的是行为人主观上不能有恶意；“诚实”要求人们在进行市场活动时实事求是，不欺诈；“信用”指的是人们在进行民事活动时要讲究信誉，恪守诺言。这一原则，是指导民事活动的基石。
《票据法》第10条第1款将“诚实信用原则”作为一基本原则，充分考虑了票据活动的民事性。它的立法目的，在于反对一切非道德、不正当的票据行为，纯洁票据市场。所以，这一点是值得肯定的。

二、 具有真实的交易关系和债权债务关系
这一款规定，是在目前我们票据市场不是很完善的情况下不得已而为之的规定。毕竟来说，我们的票据市场相对于西方来说，还是很幼稚的，因此，有必要规定真实的交易关系和债权债务关系存在。
但是，这样一来，也在一定程度上违背了票据和票据行为的无因性。首先，票据为无因证券。票据作为设权证券，作成票据即创设了权利；作为完全有价证券，持有票据即可主张票据权利；而持票人取得票据的原因或者作成票据的原因概所不问。 换句话说，票据关系与票据的发行、转让关系是分离的，也就是说票据关系和原因关系是分离的。
在实际生活中，任何票据行为均是基于一定的原因而产生的，即票据行为要有票据原因。所谓票据原因，是指票据当事人接受票据的实质关系或基本关系，如买卖、借贷、赠与而接受票据。 票据行为虽然是基于一定的原因而产生，但是票据一旦制作完成并交付，票据的效力就与其基础行为或实质关系完全分离，不因其基础行为或实质关系无效或因有瑕疵被撤销而受影响，即票据行为的效力独立于其基础行为或实质关系而存在。
票据行为的无因性，也叫做“中性”、“无色性”、“抽象性”等。王保树老师认为，票据的无因性主要表现在：除票据接受的直接当事人之间和出于恶意而取得票据的持票人之外，不能以原因关系为理由抗辩票据债务的承担。 也就是说，票据行为与制作票据的原因行为是相互独立的。
票据行为人要满足两个条件：首先，票据行为的当事人必须有票据能力；其次，必须要有意思表示。票据行为较一般的民事行为更多的采取表示主义，在票据行为的意思表示欠缺或者是意思表示有瑕疵时，行为人均不得以其无效或者可撤销对抗善意的持票人。
基于票据的无因性和票据行为的无因性，我们没有必要苛求一定要有真实的交易关系和债权债务关系的存在。因为这些只是票据产生的原因关系，它在票据行为完成之后，是不能影响票据效力的，除非有特殊的情况出现。
另外，如上所述，票据行为是一种民事行为；民事行为最重要的就是“意思自治”。票据行为双方当事人可以根据自己的意思，自由的进行票据活动。只要没有违背社会正义和公序良俗，法律是不应干涉的。
意思表示是票据行为实质构成要件之一。对于意思表示，我国《民法通则》规定的比较原则，主要规定了因为欺诈、胁迫和乘人之危而为的意思表示。对于恶意串通的意思表示必须具备损害国家、集体或者第三人利益这一限制条件。影响票据效力的因素主要有胁迫、欺诈和误解。
票据行为的性质，历来存在单独行为说和契约说之分。英美法系国家主张契约说，其票据立法都把票据行为定性为契约行为，并把交付规定为有关票据生效的条件。但大陆法系国家一般主张单独行为说，尤其以创造说为甚。 但是无论是契约说还是单独行为说，出票人和特定的或者不特定的对方当事人之间的行为，也要有合意。

三、 票据的取得，必须给付对价，即应当是给付票据双方当事人认可的相对应的代价
票据权利的取得，是指持票人合法有效地取得票据的所有权，并享有票据权利。而票据的取得，一般是指持票人以一定方法取得并占有票据。 可见，票据权利的取得和票据的取得还是有区别的。前者是以合法手段取得并完全享有票据权利。后者至少包括以下几种情况：合法取得，并完全享有权利；非法取得，不享有权利；合法取得，但只享有部分权利。
该条规定，票据的取得必须给付对价，并且是双方当事人认可的对价。这一规定，本身就存在逻辑上的问题。“必须给付对价”，指的是与票面金额相等的价格；而“票据双方当事人认可的相对应的代价”，则可能高于票面金额，也可能少于票面金额，当然也可能等于金额。另外，这个对价只要双方认可就行了，那何必要在第1款中规定有“真实的交易关系和债权债务关系”存在呢？所以，根据“意思自治”原则，这里的“对价”究竟作何解释，还值得商榷。
《票据法》在第11条规定了取得票据不受对价限制的例外，同时又在第12条规定了以非法手段取得票据以及因为重大过失而取得票据的效力问题。那么，有这样一个问题亟待解决：双方当事人没有真实的交易关系和债权债务关系存在，但是双方合意后，签发、取得或者转让票据，这种行为又不在第11条、第12条限制之列，那该如何处理呢？

四、 其他国家或者地区的立法例
我国《票据法》第10条的规定，带有很浓厚的中国特色。在别的国家和地区有关票据的立法中，在对价和真实的交易关系上，与我国有很大的区别。
例如台湾《票据法》，它在第14条规定：“以恶意或有重大过失取得票据者，不得享有票据上之权利。 无对价或以不相当对价取得票据者，不得享有优于其前手之权利。”这一规定，与我国《票据法》第11、12条的规定很相似；除此之外，台湾《票据法》中没有提到要有真实的交易关系和债权债务关系存在，没有提到诚实信用。可见，我国《票据法》第10条第1款的规定有不适之处。
再如英国《票据法》，该法在第三节规定了“汇票的约因”。第27条第2款是这样规定的：“票据在任何时间具有对价后，对于在此之前的承兑人和全体汇票关系人，该汇票的持有人视同要求对价的的持有人。”这也就是说，后手的权利不得优于前手。并且该法在第29条规定了“正当持有人”，在第30条规定了“对价和善意的推定”。 可见，英国《票据法》也没有必然要求有“真实的交易关系和债权债务关系”的存在；其次，这种对价，是可以推定的，即可以从外观上表现出来，只要外观上满足对价的条件就足够了。

五、 结语
我国《票据法》第10条之所以这样规定，虽然是有一定的原因；毕竟说来，我国的市场机制不是很完善，信用机制自然就不发达，所以票据市场规制起来比较的困难。但是，我们不能因为这一点，就忽视了票据的无因性和票据活动的无因性，而作出诸多保护性措施。这样以来，在一定程度上还制约了我国票据市场的发展。这种状况，随着我国信用机制的发展，一定会有所改善。


陕西省宝鸡市人民政府


宝鸡市人民政府工作规则

2004-07-26 　　

　　　　　　　　　 第一章 总 则



　　一、为使市人民政府(以下简称市政府)各项工作法制化、规范化、制度化，进一步提高行政效能，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和省人民政府修订的《陕西省人民政府工作规则》的有关规定，制定本规

则。

　　二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针和政策，坚持以人为本，树立科学的发展观，实行科学民主决策，坚持依法行政，接受人民监督，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的学习型、服务型、落实型政府。

　　三、市政府要全面履行经济调节、市场监督、社会管理和公共服务的职能。市政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，勤奋工作，服从命令，顾全大局，讲究效率，全心全意为人民服务。

　　四、市政府各部门要认真依照法律法规行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，提高行政质量和效率，在各自职权范围内，独立负责地做好工作;相互协调，密切配合，切实贯彻落实市政府各项工作部署。



　　　　　　　　　第二章 市政府组成人员职责



　　五、市政府组成人员：市长、副市长、秘书长、各局局长、各委员会主任。

　　六、市政府实行市长负责制，市长领导市政府的全面工作。副市长协助市长工作。

　　七、市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议，讨论决定市政府工作中的重大事项。

　　八、常务副市长负责市政府的常务工作，受市长委托召集和主持市政府常务会议。

　　九、副市长按分工负责处理分管工作。对工作中的重要情况和重大事项，及时向市长报告。重大紧急事项，按照分工有权现场处理，事后向市长或在有关会议上报告结果。对于有关方针、政策性问题，认真调查研究，向市长提出建议。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行内、外事活动。

　　十、市政府秘书长在市长领导下，负责处理市政府的日常工作。

　　十一、市政府各局局长、各委员会主任负责本部门的工作。

　　各局、各委员会根据法律、行政法规、地方性法规、规章和市政府决定、命令，在本部门的职权范围内发布规范性文件。审计局在市长领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。



　　　　　　　　　　第三章 科学民主决策程序



　　十二、市政府及各部门要建立健全领导、专家、群众相结合的。决策机制，完善重大决策的规则和程序，推进决策科学化、民主化。

　　十三、国民经济和社会发展计划、财政预算、经济管理和改革开放的政策措施、国家和社会管理事务、地方议案和市政府规范性文件、大型项目等重大决策，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。

　　十四、各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析;涉及相关部门的，应该充分协商;涉及地方的，应事先征求意见;涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。

　　十五、市政府在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，听取民主党派、群众团体，专家学者等方面的意见和建议。



　　　　　　　　　　第四章 依法行政要求



　　十六、依法行政的核心是规范行政权力。市政府及各部门要严格依照法定权限、程序行使行政权，强化政府责任，不断提高依法行政的能力和水平。

　　十七、市政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，适时制定市政府规范性文件，修改或废止不相适应的市政府规范性文件。

　　十八、各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规、

国家的方针政策和市政府决定、命令。涉及两个以上部门职权范围的事项，应由市政府制定政府规范性文件、发布决定和命令，或由有关部门联合制定规范性文件。部门的规范性文件要报市政府备案，由市政府法制机构审查，必要时组织专家讨论并定期向市政府报告执行情况。

　　十九、提请市政府讨论的政府规范性文件，由市政府法制机构审查或组织起草并统一提交政府会议研究审定。市政府规范性文件的解释工作由市政府法制机构承办。

　　二十、严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到依法办事、严格执法。按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责，加强执法机关的执法协调，逐步推进综合执法，实行城市管理集中行使行政处罚权。



　　　　　　　　　　第五章 工作安排部署



　　二十一、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，做好年度工作安排，并根据形势和任务的变化及时作出相应调整。

　　二十二、市政府提出年度重点工作目标，确定需要讨论和审议的政府规范性文件，对主要工作、重大项目，分解任务、落实责任，形成年度工作安排部署，下发执行。各部门根据市政府的总体安排，制定和落实细化目标任务、工作措施实施方案。



　　　　　　　　　　 第六章 行政监督



　　二十三、加强对机关行政权力的监督，提高行政效能，促进廉政建设，确保政令畅通。

　　二十四、市政府要自觉接受市人民代表大会及其常务委员会的监督，向其报告工作、接受质询;接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。

　　二十五、各部门要按照《中华人民共和国行政诉讼法》、

《中华人民共和国行政许可法》及有关法律规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计、财政等部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改并向市政府报告。

　　二十六、加强行政系统内部监督，严格执行行政复议法、行政

许可法和规范性文件审查备案制度，及时发现并纠正违反法律、法规、规章的规范性文件，以及行政机关违法的或者不当的具体行为;各级政府及其部门有权对市政府及各部门的工作提出批评、意见和建议。

　　二十七、市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通;市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信，协调处理群众重要信访问题。

　　二十八、市政府及各部门要接受舆论和群众监督，重视新闻媒体报道和反映的工作中的问题。对报道和反映的社会普遍关注的重大问题，各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。要加强政府信息网络建设，及时发布政务信息，便于群众知悉和监督。



　　　　　　　　　　 第七章 会议制度



　　二十九、市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议(市长碰头会议)制度。

　　三十、市政府全体会议由市长、副市长、市长助理、秘书长和由市人大常委会任命的各局局长、各委员会主任组成，市政府副秘书长、直属机构、双管单位和各县区政府主要负责同志列席会议，由市长召集和主持。市政府全体会议的主要任务是：

　　(一)讨论决定市政府工作中的重大事项;

　　(二)部署市政府的重要工作;

　　(三)分析全市经济社会发展形势，通报重要工作、重要情况；

　　(四)讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。

　　市政府全体会议一般每半年召开一次，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席。

　　三十一、市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长组成，市政府副秘书长和有关的局长、委(办)主任、县区长列席，由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。市政府常务会议的主要任务是：

　　(一)传达党中央、国务院和省委、省政府的重要指示和决定，研究提出贯彻意见；

　　(二)讨论通过呈报省政府审定的重要报告和请求;

　　(三)讨论通过提请市人民代表大会及其常务委员会审议的政府工作报告；

　　(四)讨论通过由市政府制定和发布的决定、命令、政府规范性文件以及重大行政措施；

　　(五)审议全市国民经济社会发展的长期规划和年度计划，以及年度财政收支预算安排情况、执行情况的调整意见；

　　(六)讨论决定市政府管理的人事任免事项；

　　(七)讨论决定市政府各部门、各县区政府请示市人民政府的重要事项；

　　(八)通报和讨论市政府其他事项。

　　市政府常务会议一般每月召开两次，如有需要可临时召开，根据需要可安排有关部门单位负责人列席。

　　三十二、市长办公会议由市长召集并主持，相关副市长、市长助理和秘书长、相关副秘书长、局长、委(办)主任、县区长参加，研究处理市政府日常工作中的重要问题和重大专项问题。市长碰头会议由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持，副市长、市长助理、秘书长、副秘书长参加，并根据需要可安排有关部门、单位负责人参加。主要是通报工作情况、研究急需处理的具体事项，安排具体事务。会议每两周召开一次，如有需要可临时召开。

　　三十三、副市长、秘书长受市长委托或按照分工召开专题会议，研究、协调和处理分管工作中的一些专门问题。副秘书长受市政府领导同志的委托召开有关专题会议，协调处理有关工作。

　　三十四、提请市政府全体会议、常务会议讨论的议题，由市政府分管领导同志协调或审核后提出明确处理意见，报市长确定。市政府全体会议和市政府常务会议的组织工作由市政府办公室负责，文件和议题于会前送达与会同志。与会同志应事先对会议讨论的问题做好汇报、讨论的准备工作。汇报发言一般不超过15分钟，讨论发言一般不超过s分钟，以提高会议效率。

　　三十五、市政府全体会议和常务会议的组成人员必须按时出席会议，如有特殊情况，不能出席须向市长或受市长委托召集和主持会议的常务副市长请假;如对议题有意见或建议，可在会前提出。

　　三十六、市政府全体会议，常务会议和市长办公会议纪要，由市长签发。市政府专题会议纪要，由主持会议的市政府领导同志签发。会议讨论决定事项，以会议纪要为准，由市政府督办室负责督办、催办落实。会议讨论决定的事项宜于公开的，应及时报道。新闻稿须经秘书长或有关副秘书长审定，如有需要，报市长审定。

　　三十七、市政府及各部门召开的工作会议，要减少数量、控制规模、严格审批。需要以市政府名义召开的全市性会议，由市政府常务会议、市长办公会议决定。应由各部门召开的全市性会议，不得要求以市政府或市政府办公室的名义召开，不邀请各县区人民政府负责人列席，确需邀请的须报市政府批准。

　　三十八、市政府召开的全市性会议的新闻报道，由市政府秘书长或分管副秘书长负责审核。



　　　　　　　　　　 第八章 公文审批



　　三十九、各部门、各县区报送市政府的公文，应当符合《宝鸡市人民政府办公室收支办理工作规则》的规定。除市政府领导同志交办事项和必须直接报送的紧急事项外，一般不得直接向市政府领导同志个人报送公文。各部门报送市政府的请示公文，副市长要有明确的办理意见;部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，不能取得一致意见的，由主管副市长积极协调，仍不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议，报市长审定。

　　四十、各部门、各县区报送市政府审批的公文，由市政府办公室按照市政府领导同志分工呈批，重大事项报市长审批；属于市政府各部门职权范围内的事情，由主管部门处理。

　　四十一、市政府报送省政府审批的公文和市政府发布的决定、命令，向市人民代表大会及其常务委员会提出的议案、人员任免，由市长签署。

　　四十二、以市政府名义发文，经市政府分管副市长和常务副市长审核后，由市长签发。

　　以市政府办公室名义发文，由市政府秘书长签发;如有需要，可按市政府分工由分管领导同志签发或核报市长签发。市政府及市政府办公室的公文，除需要保密的外，应及时公布。

　　四十三、严格控制市政府发文数量。市政府各部门要认真履行各自的行政职责，属部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公室转发;要加快网络办公进程，提高公文办理效率。

　　四十四、严格控制以市政府名义表彰奖励。凡市政府规范性文件规定或经市政府常务会议决定由市政府表彰奖励事项，市政府主管部门应将表彰依据、考核标准、表彰单位和个人名单、经费来源和奖励标准报市政府，由分管副秘书长、秘书长初审，经分管副市长审核后，市长审定。

　　对市政府各部门、各系统评选的先进群体、先进个人，除市级劳模外，确需以市政府名义表彰的，按规定程序报经市政府批准后，由市政府颁发证书，主管部门冠以“经市政府批准”字样自行发文;主管部门应将表彰依据、评选标准、受表彰单位和个人名单、经费来源和奖励标准以正式文件报市政府，经分管副秘书长、秘书长审核后，由分管副市长签发。



　　　　　　　　　　　　第九章 作风纪律



　　四十五、市政府领导同志要做学习的表率，密切关注经济、社会、科技等方面发展变化的新形势，不断充实知识、丰富新经验。市政府通过讲座等方式，组织学习政治、经济、科技、法律和现代管理知识。

　　四十六、市政府领导同志要深入基层，考察调研，了解情况，指导工作;解决实际问题。下基层要轻车简从，简化接待，减少陪同，不迎送，不吃请，不收礼。

　　四十七、市政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事安排，按中央、省委、市委有关规定办理。

　　四十八、市政府纽成人员要严格遵守中央、省委、市委有关廉政建设的规定，严格要求亲属和身边工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。

　　四十九、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新做出决定之前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为；代表市政府发表讲话，以及个人发表涉及未经市政府讲究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市政府同意。

　　五十、市政府组成人员要有全局意识，坚持局部服从全局，对市长交办或委托交办的工作事项，要积极办理；要有协作意识，对于需要协作完成的任务，主动协商，相互配合；要有责任意识，按照分工，大胆负责，依法履行职责并承担相应责任。



　　　　　　　　　　 第十章 工作落实



　　五十一、市政府组成人员要自觉弘扬求真务实精神，坚持实事求是、按规律办事，坚持真抓实干、为民谋利。

　　五十二、各部门、各县区必须坚决贯彻落实市玫府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况，并加强督促检查。

　　五十三、市政府对各项重要决定和重大工作部署落实情况进行督促检查，适时通报情况，并通过捡查考评，表扬先进，批评落后，推动工作。