建设部对“关于适用《城市房屋权属登记管理办法》规定有关问题的请示”的答复

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北京市人大常委会


北京市人民代表大会常务委员会关于停止执行北京市地方性法规中若干行政许可事项有关规定的决定

（2004年5月27日北京市第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 2004年5月27日北京市人民代表大会常务委员会公告第23号公布 自公布之日起施行）



北京市第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议，根据《中华人民共和国行政许可法》第83条第2款的规定，决定以下34件地方性法规中的66项行政许可事项的有关规定停止执行：

一、《北京市城市节约用水条例》

1、第17条第2款有关“开凿自备井竣工验收”的规定；

二、《北京市城市绿化条例》

2、第22条、第33条有关“砍伐古树名木批准”的规定；

三、《北京市出租汽车管理条例》

3、第9条（三）项、（四）项、第10条（五）项、第11条第2款、第13条（十）项、第15条（三）项、第26条第1款、第27条（三）项、第28条、第29条、第30条、第31条、第33条第2款、第34条有关“出租汽车驾驶员资格考核”的规定；

4、第10条（二）项、（三）项、第24条第1款、第26条第1款有关“出租汽车经营开业许可”的规定；

5、第10条（五）项、第11条第2款、第26条第1款、第28条有关“核发出租汽车乘务员服务证”的规定；

6、第11条第1款有关“出租汽车更新车辆核准”的规定；

7、第13条（八）项、第27条（五）项有关“出租汽车经营者法定代表人、管理人员培训上岗”的规定；

8、第23条（一）项、第26条第1款、第32条第2款、第33条第2款有关“出租汽车营业站调度员考核上岗”的规定；

四、《北京市道路运输管理条例》

9、第9条（六）项、第40条第2款有关“外省市道路运输经营者在本市从事道路运输经营审批”的规定；

10、第22条（三）项、第44条（二）项有关“零担货物运输线路批准”的规定；

11、第33条、第46条（六）项有关“交通事故中损坏车辆维修企业的认定”的规定；

12、第35条有关“单位自行对汽车大修、二级维护的批准”的规定；

13、第39条（五）项、第47条（四）项有关“货物配载经营线路核定”的规定；

五、《北京市实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》

14、第12条有关“节能评估机构资格认定”的规定；

15、第19条有关“节能检测机构资格认定”的规定；

六、《北京市旅游管理条例》

16、第25条第1款、第54条有关“特种旅游项目和客运架空索道、缆车、大型游乐场的设备、设施的安全许可证”的规定；

17、第25条第1款、第54条有关“特种旅游项目和客运架空索道、缆车、大型游乐场的设备、设施的运营许可”的规定；

18、第26条第2款有关“饭店、旅游区（点）中高级管理人员资格认定”的规定；

19、第36条第1款、第58条有关“旅游涉外接待合格证”的规定；

20、第36条第1款、第58条有关“旅游住宿单位涉外安全合格证”的规定；

21、第38条第1款、第48条、第58条有关“饭店管理公司设立批准”的规定；

22、第39条、第56条、第59条有关“旅游区（点）等级评定”的规定；

23、第40条、第58条有关“新建旅游区（点）开业验收”的规定；

24、第46条、第47条、第48条、第56条、第59条有关“旅游定点单位资格审核”的规定；

七、《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》

25、第20条第1款、第33条有关“密云水库网箱养鱼批准”的规定；

八、《北京市农作物种子条例》

26、第29条有关“种子交易市场、种子交易会登记证”的规定；

九、《北京市水资源管理条例》

27、第17条、第31条有关“开凿机井工程竣工验收”的规定；

十、《北京市图书报刊电子出版物管理条例》

28、第26条有关“出版物批发前送审”的规定；

29、第30条有关“出版物托运或者提取证明”的规定；

十一、《北京市音像制品管理条例》

30、第23条、第24条、第25条（一）项、第31条（一）项、第32条有关“录像放映业务审批”的规定；

十二、《北京市外地来京务工经商人员管理条例》

31、第14条第3款、第18条、第22条、第25条第3款、第28条、第37条有关“外来人员就业证”的规定；

32、第15条第1款、第2款、第28条、第35条（二）项、第36条第1款（一）项、第2款有关“向外地来京务工经商人员出租房屋租赁许可证”的规定；

33、第15条第1款、第2款、第28条、第36条第1款（一）项、（三）项、（四）项、第2款有关“向外地来京务工经商人员出租房屋租赁安全合格证”的规定；

十三、《北京市小公共汽车管理条例》

34、第10条（二）项、第11条、第14条（十）项、（十一）项、第15条（二）项、第21条、第23条第1款、第24条、第25条、第26条有关“核发小公共汽车驾驶员准驾证、乘务员服务证”的规定；

35、第11条、第20条第1款、第21条有关“小公共汽车经营开业许可”的规定；

36、第12条、第22条有关“小公共汽车增加、减少车辆核准”的规定；

37、第12条有关“小公共汽车更新车辆核准”的规定；

38、第12条有关“小公共汽车经营者停运、歇业批准”的规定；

十四、《北京市技术市场条例》

39、第17条、第35条、第37条有关“技术经纪人员资格”的规定；

十五、《北京市劳动力市场管理条例》

40、第11条第2款、第32条有关“新建单位筹建期间招聘人员批准”的规定；

十六、《北京市农业机械管理条例》

41、第9条、第31条、第32条、第33条有关“农业机械经营资格”的规定；

42、第19条、第20条、第34条有关“农业机械维修技术等级认定”的规定；

十七、《北京市人才市场管理条例》

43、第17条第1款、第28条（一）项有关“刊播人才招聘洽谈会启事批准”的规定；

十八、《北京市生活消费品、生产资料市场管理条例》

44、第15条、第16条、第17条、第18条、第19条、第37条（二）项、第43条有关“兴建市场登记注册”的规定；

十九、《北京市体育设施管理条例》

45、第21条、第24条（八）项有关“体育设施管理单位的场地专业技术人员考核上岗”的规定；

二十、《北京市文物保护管理条例》

46、第40条有关“市属单位保管的国家二级、三级文物藏品到外省市展览的批准”的规定；

47、第40条有关“市属单位保管的国家一级文物藏品到外省市展览的批准”的规定；

二十一、《北京市消防条例》

48、第19条有关“消防设施施工单位资质审定”的规定；

49、第27条第3款有关“储存、运输易燃易爆危险物品从业人员上岗证”的规定；

50、第29条、第50条第1款（二）项、第2款、第3款有关“停用消防设施、器材批准”的规定；

二十二、《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》

51、第10条有关“档案工作人员岗位资格”的规定；

二十三、《北京市实施〈中华人民共和国食品卫生法〉办法》

52、第11条第2款、第25条有关“宾馆饭店和高等院校等单位的食品卫生检验人员资格认证”的规定；

二十四、《北京市图书馆条例》

53、第19条第1款有关“图书馆业务人员考核上岗”的规定；

二十五、《北京市学前教育条例》

54、第16条有关“学前教育任职资格”的规定；

55、第16条有关“学前教育机构中其他人员的从业资格”的规定；

二十六、《北京市殡葬管理条例》

56、第23条有关“殡葬用品生产、经营许可”的规定；

二十七、《北京市产品质量监督管理条例》

57、第9条、第27条有关“特殊产品售前报检”的规定；

二十八、《北京市劳动保护监察条例》

58、第4条（四）项、第13条（二）项有关“企业建设和重大技术改造项目劳动保护设施设计审查和竣工验收”的规定；

59、第9条第2款（七）项有关“劳动保护装置鉴定”的规定；

二十九、《北京市农村股份合作企业暂行条例》

60、第19条有关“改建设立农村股份合作企业批准”的规定；

三十、《北京市农民负担管理条例》

61、第7条第1款有关“管理费超过村提留40％批准”的规定；

62、第14条、第30条有关“向农民和农村集体经济组织集资项目的设置和范围批准”的规定；

三十一、《北京市少数民族权益保障条例》

63、第31条有关“国有清真食品经营网点撤销、合并或改变服务方向审批”的规定；

三十二、《北京市实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》

64、第8条第3款、第21条第1款（二）项有关“人工鱼池填塘造地批准”的规定；

三十三、《北京市实施〈中华人民共和国保守国家秘密法〉若干规定》

65、第15条有关“建网保密审查使用许可”的规定；

三十四、《北京市城市规划条例》

66、第38条有关“核发建设工程规划许可证收取执照费”的规定。

本决定自公布之日起施行。


　案情

G市某房地产公司于2004年利用形式“合法”的拍卖程序，将其市场价值3亿多元的不动产仅以1.3亿元出售，2006年某市地税局稽查局在对该公司进行稽查时，认为以该拍卖价格作为计税依据明显偏低。通过对当年度类似物业成交价格的广泛取证，该稽查局按照税收征管法第三十五条的规定对该不动产拍卖行为进行税收核定征收，确定该拍卖行为计税依据为3亿元并对其应缴税（费）额和滞纳金执行入库，税务机关将拟核定的结果告知房地产公司并告知其对该结果有提出异议的权利并需提供相关证据，该公司在法定期限内未提出异议。后该公司不服，以税务机关利用核定权否定合法民事交易为由，按法定程序向法院提起行政诉讼，G市法院考虑到拍卖价格与市场交易价格悬殊较大，最终支持税务机关的核定行为。

分歧

对已经通过拍卖形式进行的民事交易，而且是形式合法的拍卖行为，税务机关可否以拍卖价格明显偏低为理由，不采用拍卖价格而已其核定的交易价格为计税依据。对此，有两种意见：

第一种意见认为税务机关对此应税行为有价格核定权，因为税收对纳税人来说既是法定义务，同时又是其进行交易活动的经济成本之一，纳税人很可能利用信息的不对称，向税务机关申报较低的计税价格。为维护公平的税收环境和“应收尽收”依法征税原则，税务机关应该按照税收征管法第三十五条关于“纳税人申报的计税依据明显偏低，又无正当理由，税务机关有权核定其应纳税额”的规定，行使税收核定征收权，对纳税人的交易价格进行核定，以核定价格作为计税依据。拍卖行为作为交易行为实现形式的一种，税务机关理应对其有核定征收权。

第二种意见认为税务机关对此应税行为无价格核定权，因为民事行为是当事人意思自治行为，如何确定价格应是交易双方在意思表示一致的基础上进行确定，第三方或其他部门对此民事行为不应有干预权。

评析

本案二审法院最终支持税务机关的做法，判决税务机关胜诉。笔者认为本案中二审法官的观点是合法合理的，理由如下：

1.税收法律关系与民事法律关系是独立的受不同法律调整的法律关系。一项民事交易行为，从民事法律的角度其构成平等主体之间的财产关系，如果其同时满足应税行为的条件，从税收法律的角度其构成与税务机关之间的税收征纳行政法律关系。而且税收法律关系是以民事法律关系为前提的，如民事交易行为取消，则以其为基础征收的税款则应予以退还。但这并不说明征税行为完全依赖于民事法律关系，因为税收作为民事交易的一种经济成本，纳税人总是希望能将其降至最低，甚至采取一些规避的方式，通过合法形式掩盖实质交易，以形式的“低价”掩盖实质的“高价”，达到尽量少缴税款的目的。如果当事人民事法律关系的各形式要件完全合法，而与其真实交易情况不符，税务部门无法从民事法律的角度否定其交易行为的合法性，只能采用交易价格作为计税依据的话，必然造成国家税款的流失。因此，税法为解决这种困境，赋予了税务机关一种特殊的自由裁量权力，即在认为纳税人交易价格明显偏低，又无正当理由时，可以对交易行为进行核定征收（税收征管法第三十五条），税务机关在民事交易价格的认定上具有了突破当事人“意思自治”价格的权力，可以根据对周边或同类交易价格等情况，为相应民事交易行为确定“合理”价格并以此为依据计算纳税人应纳税款。因此，本案中税务机关是有权对“形式合法”的拍卖行为进行核定征收的。

2.税收核定权是税务机关推定 “实际”交易价格的自由裁量权力，必须以合法合理行使为前提。税务机关行使税收核定权尽管不是以民事主体“合意”的交易价格为计税基础，但也不是脱离应税行为（民事行为）独立存在的，而是应以避免纳税人恶意筹划少缴税款为目标，尽量还原交易行为的真实价格。但税务机关这种“推定”权力，必须在一定限度内进行，否则将会对正常的民事交易产生不利影响，因为税收关系是以民商事行为为发生前提的，税收成本也是纳税人进行正常民商事活动所计算的利益成本之一，以交易价格作为计税依据使纳税人从事民商事活动有了比较明确的预期。税收核定权如果能够轻易打破民商事活动的预期，不禁使人担心税务机关如果滥用核定权，随意“推定”交易价格，交易双方该以何为依据缴税，纳税人利益如何得到保障。因此，税收核定权必须在合法合理的边界内行使，否则，其就属于滥用权力的行为，必须依据行政诉讼法第五十四条的规定，予以撤销或变更。判断税收核定权是否合法合理行使，应关注以下几个方面：一是税务机关是否履行了充分取证的义务。税务机关必须对交易双方“价格明显偏低”的判定承担举证责任，要确保相关证据的合法性、真实性、关联性；二是税务机关核定征收的计税方法是否符合法律要求。税务机关采取何种计税方式进行核定，如参照同类或类似行业方法或成本加合理费用、利润方法或耗用原材料推断法等，要符合税收法规政策的规定，如果法规规定核定计税方法优先顺序的，要优先选择排在前面的方法。三是税务机关是否告知纳税人对核定结果享有异议权。《税收征收管理法实施细则》第四十七条规定“纳税人对税务机关采取本条规定的方法核定的应纳税额有异议的，应当提供相关证据，经税务机关认定后，调整应纳税额”，这条规定赋予了被核定征收税款的纳税人异议权，是防止核定征收权力不被税务机关滥用的有效渠道，要求税务机关在作出核定征收决定之前，应该将拟核定的结果告知纳税人，并告知其在一定时间有提出异议的权利。纳税人如果不能提供有异议的相关证据，则应以税务机关的核定结果来征税。本案中，该税务机关行使税收核定权符合了以上合法合理的三个判定条件，因此，G市法院的判决是正确的。


（作者单位： 武汉大学法学院 广州市中级人民法院）