绍兴市人民政府关于印发绍兴市市长质量奖评审管理办法的通知

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评自由心证及其制约机制

湖南大学法学院 04级3班 李宏伟


摘要：自由心证制度是要求法官依据“良心”和“理性”，利用自己的法律知识和审判经验，合理判断证据的证明价值的一项制度，它已成为大多数国家采取的普遍的证据原则，本文通过探询自由心证的起源，以及存在的合理性基础，来论证我们应该建立自由心证制度．并通过对自由心证的内、外制约机制的论述，证明自由心证的实施，不仅仅只是肯定法官独立进行证据判断的权力，而且也对这种权力的行使进行了必要的监督和限制。
关键词：自由心证 合理性基础 内外制约机制
一：自由心证的含义和渊流。
什么是自由心证，自由心证是指一切诉讼证据的证明力的大小及其取舍，法律不预先规定，而是根据其法律意识自由判断，法官通过证据判断形成的内心确信，谓之“心证”，心证如果达到深信不疑的程度，即谓之“确信”，从这个意义上讲，自由心证又称“内心确信”，法官审判案件只根据自己的心证对案件事实进行裁判。
早在古罗马时代就有裁判官自由判断证据的规定和实践，当时的自由心证主要体现在对证据，证人的判断上。帝国时代哈德良皇帝在其批复中指出：“你们（裁判官，行省总督）最好能够确定证人的诚实信用程度，他们的身份，他们的尊严，他们的名声，谁似乎闪烁其辞，是否自相矛盾或显然的据实回答。”近代意义上的自由心证则产生于资产阶级革命时期。自十七世纪始，欧洲封建主阶级与新兴的资产阶级之间的矛盾日益尖锐，封建统治阶级采取各种手段，包括法律手段，竭力维护封建主的财产所有制，维护封建等级特权。反映在诉讼证据制度上，封建统治阶级推行中世纪后期宗教法庭适用的法定证据制度，证据有无证明力和证明力的大小，完全取决于法律上的预先规定，法官在审理案件中只需要依据法律的规定被动机械地计算证据的证明力，而无权依照自己的认识和思维独立判断证据。与神示证据制度相比，法定证据制度具有历史性进步意义，但这种制度随着社会经济文化的不断发展和人类认识水平的提高，其弊端越来越明显，主要在于它充满了封建的专横、武断和僵化，使法官在判断证据方面没有任何主动性。在欧洲文艺复兴运动和启蒙思想运动时期，人们以理性主义、人文主义代替古代的自然主义和中世纪的神学主义，系统地提出民主、自由、平等、人权、法治等理论，来坚决反对封建主义意识形态。到18世纪末至19世纪初，欧洲各国相继爆发了推翻封建统治的资产阶级革命，并先后建立了资产阶级政权。作为上层建筑组成部分的法律制度也随之发生变革，废除了纠问式的诉讼制度，创设了辩论式诉讼制度，建立了陪审团裁判制度。1790年12月26日，法国的杜波尔向宪法议会提出了一项革新议案。在这项议案中，自由心证的原则第一次被提出来。杜波尔认为，判断案件事实真相有两种方法。一种是由法律预先规定何种证据可以用来确定事实。另一种方法就是周密的搜集，调查一切材料，在法官面前加以阐明，再由法官进行判断。但前一种方法不顾事实的复杂性，也不顾法官是否形成确信，强迫法官根据法律预先规定做出裁判，这是荒谬的，后来经过辩论，1791年法国宪法会议正式废除了法定证据制度，宣布法官负有把自己的内心确信作为裁判的惟一根据的义务。1808年法国颁布了《刑事诉讼法典》，明确规定了自由心证制度。第342条规定所表述的：法律对于陪审员通过何种方法而认定事实，并不计较；法律也不为陪审员规定任何规则，使他们判断已否齐备及是否充分；法律仅要求陪审员深思细察，并本诸良心，诚实推求已经提出的对于被告不利和有利的证据在他们的理智上产生了何种印象。法律未曾对陪审员说：“经若干名证人证明的事实即为真实的事实”；法律也未说：“未经某种记录、某种证件、若干证人、若干凭证证明的事实，即不得视为已有充分证明”；法律仅对陪审员提出这样的问题：“你们已经形成内心的确信否？”此即陪审员职责之所在。此后，大陆法系国家在立法中普遍采用了自由心证制度。1877年的德国《刑事诉讼条例》第260条规定，“对于法庭调查的结果，法官应该根据全部审理的总和所提出的自由确信来裁判”。日本现行的《刑事诉讼法》第318条也规定“证据的证明力，由法官自由判断”。英美法系国家没有自由心证原则的明确规定，但是他们所采取的“排除一切合理怀疑”的证据证明标准和“内心确信”二者具有明显的同一性，并且作为一种沿袭已久的司法传统，由事实裁判者对证据进行自由评价，并根据所形成的心证作出裁判却是陪审团裁判制度的典型特征。
二：自由心证的合理性基础
(一)辨证唯物主义认识论。有的学者认为“自由心证是以康德学派的不可知论为起哲学基础的。”“资产阶级法学家认为,法官判断案情没有丝毫疑问是不可能的,只能满足于较强或是较弱的高度盖然性,没有也不可能有绝对的真实性。对法官判断证据,裁判案件的要求只能是：法官在主观上必须相信自己所做的判断是正确的。如果我们进行刑事诉讼做出判断也仅仅满足于盖然性,其结果怎么样呢?只有两种可能：或放纵犯罪,或冤枉无辜,这显然与我们进行刑事诉讼所追求的客观真实截然相反,背道而驰。” 因而对自由心证的理论基础持否定态度。
笔者认为,这种观点是不正确的。第一：从辩证唯物主义认识论这个角度来说，他强调世界是可知的,人的认识能力是无限的。但是在实践的基础上，人的认识既有受限制的一面，也有其不断发展的一面。认识是一个由不知到知、由浅入深的充满矛盾运动的辩证过程。同时，辩证唯物主义的认识论又强调认识的客观性与实践性，认为人类自身的社会实践是检验认识真理性的标准与基础，世界的客观真实性与事物运动的规律性只有通过客观的实践才能得到充分的认识。从案件事实这个客观存在来说，案件事实也是可知的，但是因为案件发生后，“便一去不复反了，人们无力扭转时空使往事重现。证据是人们能所得到的与发生过的案件事实联系最为紧密的东西”根据具有关联性的各种证据,也就是“评借事实的碎片重构的案件事实与客观之间存在或多多少的差别总是不可避免的” 另外,证据事实与待证事实之间的联系的多样性需要充分发挥司法人员的主观能动性。从司法实践中可以看出：“从证据到事实的判断是一个非常复杂的心理过程,立法不可能把所有证据---事实的必然性作出规定,而且这种必然性关系在现实之中少之又少,大量的证据--事实关系是一种或然性关系,而且这种或然性的高低程度又无法精确计算,这就是其更不可能上升到立法层面上来”所以,这种理论基础,也就使得法官在审理案件的过程中需要依靠法官的自由心证,并且为合理的行使自由裁量权提供了依据。就像美国法学家霍尔姆斯所说的：“当代社会生活的复杂,已经远非简单的逻辑推理所能含盖,法官的自由裁量权更是不可避免的。正如法律现实主义者所指出的那样,在普通法的传统中发现事实的困难,法律规则的含糊不清和不确定性,使得法官有很大的选择余地”。
第二：“盖然性”理论。有的学者把盖然性理解为 “人的理性思维能力是如此的无能，以至于不可能准确认识客观事物。” 事实上，这是对“盖然性”的一种误解。内心确信是基于盖然性的认识原则在证据法上的具体体现。盖然性既是自由心证的基础,又能为确信的尺度提供明确的依据,起着限制过度自由的作用。内心确信的关键是确信的关键是确信的衡量标准与衡量的方法,理论上将其称为证明标准或证明尺度。“证明尺度则是一把尺子,衡量什么时候证明成功了，证明尺度也决定某个具体内容的法官心证,他决定着法官必须凭什么才算得到了心证。” 尽管证明尺度概念本身清晰而准确,但是不能直接为法官的内心确信提供切实可靠的标准,抽象的尺度至少不能为确信的界限提供一种确切的，实在的依据,所以自由心证制度将内心确信寄托于盖然性,让盖然性理论介入法官的认识,要求法官按照自己的理智和良心切实排除可能存在的怀疑,然后充分相信出于理性的认识与判断,并且按照这一原则支配自己的判断。在哲学上,盖然性与实在性相对应,指出的是一种“由事实或者数据支撑的最高程度的现实可能性,也就是在相同的条件下多次反复的结果基本相同,出现偏差或错误的可能性极低,而且具有趋向现实的内在动力,隐含着客观性的主要因素。”因此在事实认定的范围之内盖然性的内涵决定着法官的心证目标与心证内容的本质差异：法官心证的目的应当是客观真实的发现,法官心证的内容则必然是客观真实的盖然性的归结。在证据法理论的研究中,如果能够切实的充分证明目标与证明内容的界限,将发现客观真实是为一切证明活动的必然要求,而将能有效排除怀疑的盖然性是为内心确信的成立基础,那么围绕着自由心证制度所产生的争议都有一个合理解决的途径,从这层意义上说，不容怀疑的盖然性应当成为法官内心确信的思想基础.
（二）物质决定意识的唯物论。自由心证所谓的“内心确信”是一种心理状态，属于意识范畴，但是这种意识并不是无中生有，而是由客观存在所决定的。这表现在两个方面。第一：自由心证的判断来源于证据的客观存在。如果没有证据的客观存在，也就不能形成内心确信，因此，如果仅凭审判人员的推测或是主观臆断来进行裁判，实际上并非是对自由心证 的遵循，反而是对自由心证的违反。另外，如果仅仅依靠审判员的个人办案经验或是法律知识来认定事实，也不为自由心证所允许。因为这两种情况都是对唯物论的违反，不符合自由心证的基础。对此日本的学者精辟的指出：“毫无疑问，自由心证主义决没有容许裁判恣意判断的含义，相反，该原则要求的是根据经验法则而形成的合理心证。”
第二：自由心证 的形成过程是在案件的审理和证据的调查中形成的。在审判的过程中，特别是证据的调查过程中，是严格遵循物质决定意识的哲学基础进行的。在此过程中，又有两项原则保证自由心证的正确形成。一：直接采证原则，指“凡参与案件裁决的法官必须亲自投身于该案的庭审之中，直接听取当事人、证人及其他诉讼参与人的陈述，言词辩论，耳闻目睹当事人双方的举证、质证活动，掌握第一手材料。没有直接参与庭审的法官不得对案件的判决发表意见。”这，就保证了这种直接采纳的证据来源于现实，属于客观存在，以保证证据的客观性。二：言词辩论原则，“真理越辩越明”只有经过辩论和质证的证据才能作为裁判和形成心证的依据，自由心证的客观性要求，只有经过言词辩论，才便于“排除一切合理怀疑”。也符合我国“证据必须确实充分”的 要求。所以自由心证并不像有些学者说的那样，“自由心证没有判断证据是非的客观标准，唯一的标准就是法官，陪审员主观上的“良心”和“理智”，而是符合物质决定意识的哲学要求
三：我国应当确立自由心证的证据原则。
上文我们从自由心证的合理性基础来讨论了自由心证的合理性,但是，“历史的经验已经反复证明，理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施，而行之有效的制度却未必是事先设计好的。” 所以，不论一项制度有其多么合理的基础,只要采纳就必须保证这项制度符合其国情。从这个层面展开,我们就先来探讨自由心证制度是否符合我们国家的国情。尽管我国法律没有规定自由心证制度，但自由心证在我国的司法实践中是客观存在的，因为法官往往是依靠审判经验，自觉不自觉地在运用自由心证的原则性精神对证据进行审查判断。即使强调坚持实事求是的判断证据的原则，也存在一个主观对客观的认识过程，不可能排除法官的自由心证。更何况“事实求实”是一个抽象的哲学范畴，可以作为我们工作的一般指导原则，但不应该成为我们的证据制度。事实上，我国法律已经有了自由心证的痕迹。先从刑法分则来看，大量的条款都有“情节严重的”“造成严重后果的”等酌定情节，都需要我们法官的自由判断。另外，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第64条也规定：“审判人员应当依照法定程序，全面客观的审核证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据有无证明力和证明力的大小进行判断，并公开判断的理由和结果”通过这些法律规定，也说明了，现代自由心证制度符合我国的国情。
第二：自由心证原则为“疑罪从无”提供理论基础。“疑罪从无”原则是现代刑法“有利被告”思想的体现，是无罪推定原则的具体内容之一“疑罪”从有、从无之争，集中表现了刑法人权保障机能与保护社会机能之价值冲突。“疑罪”从理论上讲有两种可能性，要么有罪，要么无罪，“疑罪从无”有背“有罪必罚”，有放纵犯罪之虑而“疑罪从有”却有“刑及无辜”，滥用刑罚之忧。如果按照事实求实的原则，，不可能存在事实不清，证据不足的情况，所以“疑罪从无”只是一种选择。自由心证的原则恰恰为疑罪从无提供了理论依据，因为自由心证的要旨在于司法人员的自由判断，精心思考，从而形成自己对案件是或不是的看法，也就是形成自己内心确信的状态。“排除合理怀疑”从而为“疑罪从无”两难困境的解脱提供了理论支持。
第三：自由心证原则是对法官自由裁量权的呼应，也是平衡“自由裁量”的保障。法官的自由裁量是指法官在审判活动中，根据每一案件的具体情况，有依据的做出裁判的权力。“立法的抽象性，法律语言的模糊性，法律本身的僵化性，立法的不周全性与现实生活的具体性、易变性决定着法官必须行使自由裁量权” 但是法官的自由裁量权并不是绝对的、毫无限制的行使，而是相对的。所以这样就容易产生一对矛盾那就是一方面要求赋予法官自由裁量权，另一方面又要规范法官的自由裁量权。在现实的司法实践中，又很难把握和平衡自由裁量权的“度”。这就需要一套规范的机制，而对自由心证的遵循，恰恰与正确把握自由裁量相呼应。只要在法的精神指导下，正确把握自由心证的内涵和严格遵循内外制约机制，就可以追求到自由裁量的正当化和合理化。
四：自由心证在现实司法中的应用关键
从现代自由心证制度的内涵来看,不但强调法官对证据的评价和采信有了非常大的自由裁量权。也强调了,为了使自由心证正当化，防止法官自由裁量权过大可能产生的弊端，自由心证制度一方面保障法官自由形成心证，另一方面用保障措施和制约措施来规范心证形成的自由。也就是说自由心证并不是主观臆断，而是一种辨证的“自由”，法官在自由心证的过程中，必须遵循唯物论和辨证的认识论规律，同时，必须执行与自由心证相配套的一系列具有正当性和合理性的制度，以保障其在发现真相与抑制主观随意之间的平衡.从而保持持久的公信力和生命力，并且最大范围的打击犯罪和保障人权. 因此在现实的司法实践中，主要的就是内外监机制.以及程序监督.
一：内部的监督机制。一是法官资格的限制。自由心证应当具备的首要条件就是人的条件，严格法官准入制度，以保障法官具有良好的政治、业务素质和良好的品行。我国学者龙宗智的条件论可以推出制度取决于条件，但是在一定条件的支撑下，制度对于条件也有一种反作用。即以制度改革，在某种程度上对相关条件产生“拉动”作用，虽然，我国缺乏所谓的“学识法律家集团”，很多法官缺乏现代的法意识和操守，但是现代自由心证的确立在一方面对法官素质的要求提高，另一方面也可以“拉动”我国法官素质的提高。二是明确要求法官应本着良知理性地评价、采信证据。法官在判断案件时,通过经验法则,逻辑法则对法官判案过程中的一个监督。所谓的逻辑法则就是只人们能够得意进行正确的思考所依据的规则,其主要包括同一律,排他律以及矛盾律等,逻辑法则的主要作用是提供了以经验法则为根据,从已知事实推倒出未知事实的逻辑工具.逻辑是法律思维的工具.公正司法需要逻辑力和逻辑程序加以保障。所谓经验法则，是只人们在长期生产生活以及科学实验中,对客观外界普遍现象与通常规律形成的一种理性认识.经验法则具有一般性,他是不证自明的显然性命题,是法官评价证据的主要依据。逻辑推理及日常生活经验是对法官的逻辑法则和经验法则的规制提出的要求,这个要求可以简单的概括为理性,法官应该是一个理性的人,其经验,推理,自由心证都应该建立在理性的基础上.逻辑法则和经验法则则构成了对自由心证的内在制约.
二：外部制约机制。任何的自律都是没有他律所起到的作用强大。在内在制约机制确保也具有不确定性的情况下，外部制约机制则是自由心证实施的最底保障.在这里我认为除了建立健全直接言辞证据原则,建立证据庭前审查制度,完善审判监督机制,以及审判书的改革等制度,另外就是要加强当事人的监督，也就是赋予当事人的监督权力，（这里是权力，而不是权利）。卢俊认为，人生而自由平等，人从自然状态进入社会状态是不可避免的。在这种转化的过程中，我们每个公民将自己的私权力牺牲一部分，转让给集体，形成社会的公权力，并且自愿接受公权力的指导，为的就是更好的享受自由财产和人身的安全。从我国现在实行的诉讼模式来看，虽然已经在很大程度上允许当事人的控辩，但是职权主义的色彩还相当浓厚，法院与控方和辩方还没有形成合理的司法距离。辩方始终还是弱势的一方。所以，我认为，在当事人陷入诉讼，也就是自己的权利受到威胁的时候，应该将自己先前给予集体的那份权力，转化成监督的权力，这样一方面是为了使“蹩足”的诉讼三角形正常化，另一方面也可以监督法官正确行使自由心证的原则，使其潜在的危险消灭在制度的规范中。总之，只要具有良好的，健全的制约机制，自由心证将发挥出很大的科学性和功能性。


宁夏回族自治区人民政府


宁夏回族自治区人民政府令第50号


　　《宁夏回族自治区国土资源监察办法》，已经2002年7月24日自治区人民政府第93次常务会议审议通过，现予公布，自2002年11月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　自治区主席　马启智
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2002年8月22日

　　　　　　　　　　宁夏回族自治区国土资源监察办法

第一章　总则





　　第一条　为了加强国土资源监察工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》等法律规定，结合自治区实际，制定本办法。


　　第二条　本办法所称国土资源监察，是指国土资源行政主管部门依法对遵守和执行土地、矿产资源管理法律法规的情况进行监督检查，并对土地、矿产资源违法行为依法予以查处的执法活动。


　　第三条　本自治区行政区域内的国土资源监察活动，适用本办法。


　　第四条　自治区人民政府国土资源行政主管部门主管全区国土资源监察工作。设区的市、县（市、区）人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内国土资源监察工作。


　　第五条　行政监察、建设、公安、工商、环境保护、农业、林业等有关部门应当按照各自职责，协助同级国土资源行政主管部门做好国土资源监察工作。


　　第六条　县级以上人民政府对国土资源执法实行目标管理，国土资源执法工作应纳入政府的工作目标管理体系。
　　县级以上人民政府财政部门在年度预算中应当给国土资源行政主管部门安排必要的专项执法办案经费，保障办案需要。


　　第七条　国土资源行政主管部门应建立国土资源监察工作报告、经常性巡回检查、案件举报、违法案件统计、重大案件上报备案、错案责任追究等制度，规范、科学、高效地开展国土资源监察工作。

第二章　监察职权





　　第八条　国土资源行政主管部门设置的国土资源监察机构具体负责国土资源监督检查工作。
　　国土资源执法监察队伍受国土资源行政主管部门委托进行国土资源监察等行政执法活动。


　　第九条　国土资源行政主管部门的监察职责是：
　　（一）监督检查国土资源管理法律、法规、规章的执行和遵守情况；
　　（二）制止和纠正国土资源违法行为，查处国土资源违法案件；
　　（三）对有关国家工作人员违反国土资源管理规定行为的，直接作出处分决定或者提出《行政处分建议书》；
　　（四）对违反国土资源法律构成犯罪的，向有关司法机关提出相关建议并移送相关材料；
　　（五）监督检查下级国土资源行政主管部门和监察人员的行政执法活动；
　　（六）领导下级人民政府国土资源行政主管部门的监察工作；
　　（七）其他依法应当履行的职责。


　　第十条　国土资源行政主管部门行使监察职权，依法可以采取以下措施：
　　（一）要求被检查的单位或者个人提供有关文件和资料，进行查阅或者予以复制；
　　（二）要求被检查的单位或者个人就有关问题作出说明，询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；
　　（三）进入被检查的占用的土地或者矿产资源勘查、开采区域进行勘测、拍照和摄像；
　　（四）对正在进行的国土资源违法行为责令停止后仍不停止的，可以查封其施工设备和建筑材料，并可采取对其建筑物的续建部分予以拆除等措施；
　　（五）对涉嫌国土资源违法的单位或者个人，停止办理有关的国土资源审批、登记或者发证手续；
　　（六）责令案件嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；
　　（七）其他依法可以采取的措施。


　　第十一条　对拒绝、阻碍国土资源监察人员依法执行公务的，案件发生地公安部门应当积极配合，阻止违法案件的发生。

第三章　案件管辖





　　第十二条　国土资源违法案件（以下简称案件），是指违反土地、矿产资源管理法律、法规、规章的规定，应当依法追究法律责任的案件。


　　第十三条　自治区国土资源行政主管部门管辖下列案件：
　　（一）跨设区的市行政区域的案件；
　　（二）设区的市人民政府无权、超越权限批准，或者不按照土地利用总体规划确定的用途非法批准使用土地的案件和非法批准出让、转让土地的案件；
　　（三）涉外案件；
　　（四）自治区人民政府和国务院国土资源行政主管部门交办的案件；
　　（五）矿产资源法律、法规、规章规定应由自治区国土资源行政主管部门实施行政处罚的案件；
　　（六）有重大影响的或者认为应当直接处理的案件。


　　第十四条　设区的市国土资源行政主管部门管辖本行政区域内的下列案件：
　　（一）跨县（市、区）行政区域的案件；
　　（二）县（市、区）人民政府无权、超越权限批准，或者不按照土地利用总体规划确定的用途非法批准使用土地的案件和非法批准出让、转让土地的案件；
　　（三）同级人民政府和上级国土资源行政主管部门交办的案件；
　　（四）矿产资源法律、法规、规章规定应由设区的市国土资源行政主管部门实施行政处罚的案件；
　　（五）本行政区域内有较大影响的案件。


　　第十五条　县（市、区）国土资源行政主管部门管辖本行政区域内的下列案件：
　　（一）除由上级国土资源行政主管部门管辖的案件；
　　（二）乡（镇）人民政府非法批准使用土地的案件和非法批准出让、转让、出租土地的案件；
　　（三）矿产资源法律、法规、规章规定应由县（市、区）国土资源行政主管部门实施行政处罚的案件；
　　（四）同级人民政府和上级国土资源行政主管部门交办的案件。


　　第十六条　对由上级国土资源行政主管部门管辖的案件，下级国土资源行政主管部门负有发现并及时上报移送的费任，不得置之不理或者越权处罚。
　　上级国土资源行政主管部门管辖的案件，必要时可以移交下级国土资源行政主管部门查处，下级国土资源行政主管部门应当及时查处，并将查处结果报上级国土资源行政主管部门。下级国土资源行政主管部门对其管辖的案件，认为需要由上级国土资源行政主管部门查处的，可以报请其决定。


　　第十七条　对于上级国土资源行政主管部门交办、转办的案件，下级国土资源行政主管部门无故拖延或者未能按期结案的，上级国土资源行政主管部门应当发出督办通知，并限期结案，必要时，可以派员督办。
　　上级国土资源行政主管部门认为应当直接处理的案件，在查处时，下级国土资源行政主管部门应当积极协助，不得无故推诿或先行处理。


　　第十八条　上级国土资源行政主管部门发现下级国土资源行政主管部门实施违法或者不当的行政行为，应当责令其限期纠正；逾期不纠正的，有权予以撤销或者变更，并直接作出处理决定。
　　上级国土资源行政主管部门发现下级人民政府越权批准或者违反法定程序的国土资源行政行为，有权撤销其批准文件和违法行政决定。

第四章　案件处罚程序





　　第十九条　查处案件，应当做到事实清楚、证据确凿、定性准确、适用法律正确、程序完备、处理恰当。


　　第二十条　案件的立案，应当符合下列条件：
　　（一）有明确的行为人；
　　（二）有违反国土资源法律、法规的事实；
　　（三）依照国土资源法律、法规的规定，应当追究法律责任的；
　　（四）属于本部门管辖。


　　第二十一条　国土资源行政主管部门监察机构对国土资源违法行为初步审核后，认为应当立案查处的，填写立案呈批表，经主管领导批准后立案。


　　第二十二条　在案件立案前或者立案后的调查过程中，对正在实施的国土资源违法行为，国土资源行政主管部门应当及时发出责令停止违法行为通知书，送达当事人。


　　第二十三条　立案后，国土资源行政主管部门应当指定办案人员，进行调查。调查取证中，应当不少于二人，并制作相关笔录。调查结束后，应当写出调查报告。
　　查处案件的承办人员和主管领导如遇法律规定回避的，应当依法回避。


　　第二十四条　国土资源行政主管部门在做出下列行政处罚决定之前，应当制作国土资源行政处罚听证告知书，并送达当事人。当事人要求听证的，国土资源行政主管部门应当依照有关法律的规定，举行听证会：
　　（一）没收或者限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施的；
　　（二）吊销勘查许可证、采矿许可证的；
　　（三）责令停产整顿的；
　　（四）对矿产资源和土地违法行为处以较大数额罚款的。
　　听证会应当由行政机关指定的非本案调查人员主持。


　　第二十五条　对下列调查终结的案件，国土资源监察机构应当报主管领导批准，分别情况予以处理：
　　（一）对违法事实不清，证据不足的案件，予以撤销；
　　（二）对违法事实清楚，证据确凿，依法应当给予行政处罚的，作出行政处罚决定书；
　　（三）对有违反国土资源管理法律、法规、规章行为的国家工作人员应当给予行政处分的，依法给予行政处分；自己无权处理的，提出行政处分建议书并附调查报告和有关证据，移送有权机关处理；
　　（四）对违法行为触犯《中华人民共和国刑法》规定的、应当制作涉嫌犯罪案件移送书，及时移送公安机关或者司法机关，并附送有关的证据材料。


　　第二十六条　国土资源行政主管部门对于应当给予吊销勘查许可证、采矿许可证而自己又无权吊销的，向原发证机关提出吊销许可证建议，原发证机关应当及时依法审核处理。


　　第二十七条　国土资源违法案件行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，国土资源行政主管部门应当在7日内依照民事诉讼法关于送达的规定，将行政处罚决定书送达当事人。


　　第二十八条　国土资源违法案件行政处罚决定书送达当事人后，作出行政处罚决定的国土资源行政主管部门应当督促当事人履行，并将执行情况记入执行笔录。


　　第二十九条　国土资源行政主管部门查处违法案件，应当自立案之日起90日内结案。因特殊情况不能按期结案的，经主管领导批准，可以延长30日。


　　第三十条　当事人自接到行政处罚决定书后，在法定期限内既不履行，又不申请行政复议，也不提起行政诉讼的，由作出行政处罚决定的国土资源行政主管部门申请人民法院强制执行。


　　第三十一条　国土资源行政主管部门查处的违法案件结案后，应当自结案之日起15日内将行政处罚决定报上一级国土资源行政主管部门备案。

第五章　国家工作人员违法行为的处理





　　第三十二条　单位或者个人有本办法所列违反土地管理规定行为的，除依法给予行政处罚外，对有关的国家工作人员给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。


　　第三十三条　单位买卖或者以其他形式非法转让土地的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，分别依照下列规定给予行政处分：
　　（一）买卖或者以其他形式非法转让基本农田不足3亩，或者其他耕地不足5亩，或者其他土地不足10亩的，给予警告、记过或者记大过处分；
　　（二）买卖或者以其他形式非法转让基本农田3亩以上不足5亩，或者其他耕地5亩以上不足10亩，或者其他土地10亩以上不足20亩的，给予降级或者撤职处分；
　　（三）买卖或者以其他形式非法转让基本农田5亩以上，或者其他耕地10亩以上，或者其他土地20亩以上的，给予开除处分。
　　个人买卖或者以其他形式非法转让土地的，依照前款规定从重或者加重处分。


　　第三十四条　单位未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，分别依照下列规定给予行政处分：
　　（一）非法占用基本农田不足3亩，或者其他耕地不足5亩，或者其他土地不足10亩的，给予警告、记过或者记大过处分；
　　（二）非法占用基本农田3亩以上不足5亩，或者其他耕地5亩以上不足10亩，或者其他土地10亩以上不足20亩的，给予降级或者撤职处分；
　　（三）非法占用基本农田5亩以上，或者其他耕地10亩以上，或者其他土地20亩以上的，给予开除处分。
　　个人未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
　　超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。


　　第三十五条　单位或者个人非法批准征用、占用土地的，对有关责任人员，分别依照下列规定给予行政处分：
　　（一）非法批准征用、占用基本农田不足5亩，或者其他耕地不足15亩，或者其他土地不足30亩的，给予警告、记过或者记大过处分；
　　（二）非法批准征用、占用基本农田5亩以上不足10亩，或者其他耕地15亩以上不足30亩，或者其他土地30亩以上不足50亩的，给予降级或者撤职处分；
　　（三）非法批准征用、占用基本农田10亩以上，或者其他耕地30亩以上，或者其他土地50亩以上的，给予开除处分。
　　非法批准征用、占用土地数量未达到但接近第（三）项标准且导致被非法批准征用、占用的土地或者植被遭到严重破坏，或者造成有关单位、个人直接经济损失二十万元以上的，给予开除处分。
　　非法批准征用、占用土地，影响群众生产、生活，引起纠纷的，给予警告、记过或者记大过处分；造成不良影响或者其他较重后果的，给予降级或者撤职处分；造成恶劣影响或者其他严重后果的，给予开除处分。


　　第三十六条　超越批准权限非法批准征用、占用土地的，视其超越权限以外批准征用、占用土地的数量和其他情节，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员按照第三十五条的规定给予行政处分。


　　第三十七条　不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。


　　第三十八条　违反法律规定的程序批准征用、占用土地的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级处分。


　　第三十九条　单位侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，分别依照下列规定给予行政处分：
　　（一）侵占、挪用不足十万元，且情节严重的，给予警告、记过或者记大过处分；
　　（二）侵占、挪用十万元以上不足五十万元的，给予降级或者撤职处分；
　　（三）侵占、挪用五十万元以上的，给予开除处分。
　　侵占、挪用基本农田的耕地开垦费的，依照前款的规定从重处分。


　　第四十条　应当将耕地划入基本农田而不划入，且拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级处分。


　　第四十一条　单位或者个人擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。


　　第四十二条　非法低价（包括无偿）出让国有土地使用权的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，分别依照下列规定给予行政处分；
　　（一）非法低价出让国有土地使用权不足15亩的，给予警告、记过或者记大过处分；
　　（二）非法低价出让国有土地使用权15亩以上不足30亩的，给予降级或者撤职处分；
　　（三）非法低价出让国有土地使用权30亩以上的，给予开除处分。
　　非法低价出让国有土地使用权的数量未达到第（三）项标准，但造成国有土地资产流失价值二十万元以上，或者接近第（三）项标准且导致植被遭到严重破坏的，给予开除处分。
　　非法低价出让国有土地使用权，影响群众生产、生活，引起纠纷的，给予警告、记过或者记大过处分；造成不良影响或者其他较重后果的，给予降级或者撤职处分；造成恶劣影响或者其他严重后果的，给予开除处分。


　　第四十三条　国土资源行政主管部门的工作人员玩忽职守，有下列行为之一，给国家和人民利益造成损失或者不良影响的，给予警告、记过或者记大过处分；造成较大损失或者恶劣影响的，给予降级或者撤职处分；造成重大损失或者特别恶劣影响的，给予开除处分。法律、法规及本办法另有规定的，从其规定。
　　（一）对符合法律规定的建设用地申请，无正当理由而拒绝或者超过规定期限未予办理的；
　　（二）在签订土地有偿使用合同过程中，因严重不负责任被诈骗的；
　　（三）对违反土地管理规定的行为不制止、不查处的；
　　（四）需要向监察机关或者其他有关机关提出行政处分建议，超过规定期限未提出或者不按照规定移送《行政处分建议书》及有关证据材料，且经上级国土资源行政主管部门责令改正而拒不改正的；
　　（五）有其他玩忽职守行为的。


　　第四十四条　国土资源行政主管部门的工作人员滥用职权，有下列行为之一，给国家和人民利益造成损失，情节较轻的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。法律、法规及本办法另有规定的，从其规定。
　　（一）违反规定低价确认土地使用权价格的；
　　（二）泄露土地招标、拍卖底价或者其他有关保密资料的；
　　（三）明知土地违法案件正在查处中，仍继续为其办理土地审批、颁发土地证书等手续的；
　　（四）有其他滥用职权行为的。


　　第四十五条　国土资源行政主管部门的工作人员徇私舞弊，有本办法所列玩忽职守、滥用职权行为的，从重或者加重处分。


　　第四十六条　有下列情形之一的，应当从重或者加重处分：
　　（一）非法占用或者非法批准征用、占用土地，且违反土地利用总体规划的；
　　（二）非法占用或者非法批准征用、占用农用地，致使土地遭受严重破坏，或者给国家利益和公共财物造成较大损害的；
　　（三）拒绝、阻碍国土资源执法监察人员依法查处土地违法案件的；
　　（四）拒不停止、改正违反土地管理规定行为的；
　　（五）仿造、销毁、藏匿证据，包庇同案人的；
　　（六）其他依法应当从重或者加重处分的。


　　第四十七条　有下列情形之一的，应当从轻或者减轻处分：
　　（一）保持土地原貌的；
　　（二）主动交代违法违纪行为的；
　　（三）主动退还违法所得或者侵占、挪用的征地补偿费用等有关款项的；
　　（四）揭发、检举他人违反土地管理规定行为，经查证属实的；
　　（五）其他依法应当从轻或者减轻处分的。


　　第四十八条　违反土地管理规定，有本办法规定的从轻处分、从重处分情节的，应当在本办法规定的不同情节的处分幅度以内给予处分；有本办法规定的减轻处分、加重处分情节的，应当在本办法规定的不同情节的处分幅度以外减轻或者加重一档给予处分，如果应当给予开除处分的，即给予开除处分。


　　第四十九条　对上级交办、转办的案件，没有正当理由，拒不办理的；或者对上级国土资源行政主管部门直接查处的案件故意抢先处理，造成恶劣影响的，上级国土资源行政主管部门可以对其主要负责人直接作出警告、记过或者记大过处分决定；情节严重的，可以建议下级人民政府对其主要负责人予以调整。
　　对于降级、撤职、开除的行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和程序处理。


　　第五十条　国土资源行政主管部门需要向监察机关或者其他有关机关提出行政处分建议的，应当在作出行政处罚决定后10日内将《行政处分建议书》及有关证据材料移送监察机关或者其他有关机关。


　　第五十一条　监察机关或者其他有关机关收到国土资源行政主管部门送达的《行政处分建议书》后，应当依法处理，并将处理结果告知提出行政处分建议的国土资源行政主管部门。

第六章　附则




　　第五十二条　本办法自2002年11月1日起施行。