内江市人民政府关于印发《内江市被征地农民老年基本生活保障办法（试行）》、《内江市被征地农民养老保险办法（试行）》的通知

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国务院


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　严格行政许可设定，是深化行政审批制度改革、推进政府职能转变的必然要求。为贯彻落实党的十八大有关深化行政审批制度改革的精神和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，严格控制新设行政许可，切实防止行政许可事项边减边增、明减暗增，现就有关问题通知如下：
　　一、严格行政许可设定标准
　　行政许可，是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，是各级行政机关在依法管理经济社会事务过程中对公民、法人或其他组织的活动实行事前控制的一种手段。设定行政许可，对人民群众生产、生活影响很大，必须从严控制。今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可，确需新设的，必须严格遵守行政许可法的规定，严格设定标准。
　　（一）对企业不使用政府性资金的投资活动，除重大和限制类固定资产投资项目外，不得设定行政许可。
　　（二）对人员能力水平评价的事项，除提供公共服务并且直接关系公共利益，需要具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业，确需设定行政许可的外，不得设定行政许可。
　　（三）对确需设定企业、个人资质资格的事项，原则上只能设定基础资质资格。
　　（四）中介服务机构所代理的事项最终需由行政机关或法律、行政法规授权的组织许可的，对该中介服务机构不得设定行政许可。
　　（五）对产品实施行政许可的，除涉及人身健康、生命财产安全的外，不得对生产该产品的企业设定行政许可。
　　（六）通过对产品大类设定行政许可能够实现管理目的的，对产品子类不得设定行政许可。确需对产品子类设定行政许可的，实行目录管理。
　　（七）法律、行政法规或国务院决定规定对需要取得行政许可的产品、活动实施目录管理的，产品、活动目录的制定、调整应当报经国务院批准。
　　（八）法律草案、行政法规草案拟设定的对生产经营活动的行政许可，凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的，不得规定国务院部门作为行政许可实施机关。
　　（九）通过严格执行现有管理手段和措施能够解决的事项，不得设定行政许可。
　　（十）通过技术标准、管理规范能够有效管理的事项，不得设定行政许可。
　　（十一）对同一事项，由一个行政机关实施行政许可能够解决的，不得设定由其他行政机关实施的行政许可；对可以由一个行政机关在实施行政许可中征求其他行政机关意见解决的事项，不得设定新的行政许可。
　　（十二）对同一事项，在一个管理环节设定行政许可能够解决的，不得在多个管理环节分别设定行政许可。
　　（十三）通过修改现行法律、行政法规有关行政许可的规定能够解决的事项，不得设定新的行政许可。
　　（十四）现行法律已经规定了具体管理手段和措施，但未设定行政许可的，起草执行性或配套的行政法规草案时，不得设定行政许可。
　　（十五）行政法规草案为实施法律设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反法律的其他条件。
　　（十六）国务院部门规章和规范性文件一律不得设定行政许可，不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，不得以非行政许可审批为名变相设定行政许可。
　　除法律、行政法规外，对行政机关实施行政许可以及监督检查被许可人从事行政许可事项的活动，一律不得设定收费；不得借实施行政许可变相收费。
　　二、规范行政许可设定审查程序
　　法律草案、行政法规草案拟设定行政许可的，起草单位和审查机关都要深入调查研究，加强合法性、必要性和合理性审查论证。
　　（一）起草单位对拟设定的行政许可，应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关组织、企业和公民的意见，同时征求国务院相关部门的意见。
　　（二）起草单位向国务院报送法律草案、行政法规草案送审稿及其说明时，应当附拟设定行政许可的论证材料、各方面对拟设定行政许可的意见和意见采纳情况以及其他国家、地区的相关立法资料。
　　论证材料应当包括：一是合法性论证材料，重点说明草案拟设定的行政许可符合行政许可法和本通知规定的理由。二是必要性论证材料，重点说明拟设定行政许可的事项属于直接涉及国家安全、公共安全、生态环境安全和生命财产安全，通过市场机制、行业自律、企业和个人自主决定以及其他管理方式不能有效解决问题，以及拟设定的行政许可是解决现有问题或实现行政管理目的有效手段的理由。三是合理性论证材料，重点评估实施该行政许可对经济社会可能产生的影响，说明实施该行政许可的预期效果。
　　（三）国务院法制办应当对法律草案、行政法规草案拟设定的行政许可进行严格审查论证。
　　对法律草案、行政法规草案拟设定的行政许可，国务院法制办应当征求中央编办、国务院相关部门以及地方人民政府的意见；将法律草案、行政法规草案通过中国政府法制信息网向社会公开征求意见时，公开征求意见的材料应当就拟设定行政许可的理由作重点说明。
　　中央编办对起草单位提出的拟设行政许可意见进行审查，对是否确需通过行政许可方式实施管理、是否有其他替代方式、是否符合行政体制改革和职能转变的基本方向、是否符合行政审批制度改革的原则和要求、是否会造成与其他机构的职责交叉等提出审核意见。
　　经研究论证，认为拟设定的行政许可不符合行政许可法和本通知的规定或设定理由不充分的，不得设定行政许可。有关情况在法律草案、行政法规草案说明中予以说明，说明与法律草案、行政法规草案一并报国务院审议。
　　（四）涉及重大公共利益，需要及时实行行政许可管理的，经国务院常务会议讨论通过后采用发布决定的方式设定；国务院可以根据形势变化决定停止实施该项行政许可，确有必要长期实施的，及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者制定行政法规。
　　三、加强对设定行政许可的监督
　　对已设定的行政许可，要加强跟踪评估、监督管理。
　　（一）国务院部门要制定本部门负责实施的行政许可目录并向社会公布，目录要列明行政许可项目、依据、实施机关、程序、条件、期限、收费等情况。行政许可项目发生增加、调整、变更等变化的，要及时更新目录。行政许可目录要报中央编办备案。
　　（二）国务院部门要定期对其负责实施的行政许可实施情况进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。对没有达到预期效果或不适应经济社会发展要求的行政许可，应当及时提出修改或废止建议。
　　（三）起草法律、行政法规修订草案，起草单位要对该法律、行政法规设定的行政许可的实施情况进行重点评估，对没有达到预期效果或不适应经济社会发展要求的行政许可，应当提出修改或废止建议。
　　（四）国务院有关部门要建立制度、畅通渠道，听取公民、法人或其他组织对其负责实施的行政许可提出的意见和建议。
　　（五）国务院法制办要加强对国务院部门规章的备案审查，对设定行政许可、增设行政许可条件，以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，以非行政许可审批名义变相设定行政许可或违法设定行政许可收费的，要按照规定的程序严格处理、坚决纠正。
　　（六）对违法设定行政许可、增设行政许可条件，违法实施行政许可，以及不依法履行监督职责或监督不力、造成严重后果的，有关机关要依照行政监察法、行政机关公务员处分条例等法律、行政法规的规定严格追究责任。
　　地方人民政府要根据本通知的规定，结合各地实际，提出并执行严格控制新设行政许可的具体措施。地方人民政府、国务院各部门要按照行政许可法和本通知的规定，对规章和规范性文件进行一次全面清理，对违法设定行政许可、增设行政许可条件，以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，以非行政许可审批名义变相设定行政许可，以及违法设定行政许可收费或借实施行政许可变相收费的，要坚决纠正。各省级人民政府、国务院各部门应当于2013年12月底前将清理结果报中央编办。国务院将于2014年适时组织开展一次贯彻本通知情况的督促检查。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　2013年9月19日
　　（此件公开发布）
试析天气预报信息保护的争议

俞华权、滕聿江、史明钊


在日益到来的信息时代，对信息的保护变得越来越重要。但对各种各样的信息如何保护，保护到何种程度却是各国面临的一个现实问题。近来，一些人对我国天气预报信息的属性及保护方式发生了较大的争议，这种不同的认识对信息的所有者和传播者而言并不见得是一件令人高兴的事情，因为不同的保护方式将直接关涉到各方在现实中所享有的权利和所需承担的义务。所以，笔者希望通过对这些争议的分析，促使各方能有一个可以接受的共识。
一、各种争议
争议一：有人认为，从气象法的规定看，各级气象部门都受同级政府的领导，各级气象部门属于事业单位法人，并且是社会公益事业单位法人，气象部门的活动是具有一定行政性质的活动，因而天气预报具有行政性质，属于著作权法第五条中的行政性质文件，不受著作权法保护。
争议二：有人认为，气象法的立法精神和国家设立气象部门的目的是一致的，即为了整个社会利益而对将来出现的气象状况进行预测，以便于广大人民及时防灾、减灾，是出于社会公益的需要。自然，天气预报信息应当快速及时地在大众间传播。赋予天气预报著作权保护，就限制了天气预报信息的传播，是有悖公序良俗的，故不应被赋予著作权保护。
争议三：有人认为，著作权保护的客体一般可以反复复制，即不受时间限制而得以再现。而天气预报的及时性特征决定了其只能在一定的期间内复制，超出特定期间就失去了价值，因此天气预报具有时事性质，应列入著作权法第五条第（二）项的“时事新闻”类而不予保护。
争议四：有人认为，天气预报1、是气象人员根据各种气象图片、数据等资料，运用自己的专业知识，通过综合分析、计算得出的，是智力成果；2、是独立构思、独立分析计算完成的，与专业性、技术性分不开，不是任何人都能完成的，具有极强的独创性；3、能以有形形式加以复制，所以，气象信息具备《著作权法》保护的作品之要件。另外，根据《气象法》第22条 “其他任何组织或者个人不得向社会发布公众气象预报和灾害性天气警报”和第25条有关“广播、电视、报纸、电信等媒体…通过传播气象信息获得的收益，应当提取一部分支持气象事业的发展”之规定，认定气象信息受《著作权法》保护得到有关法律的肯定，所言之“部分收益”实为著作权使用费。因此，气象信息属于《著作权法》第3条第（九）项“法律、行政法规规定的其他作品”之类。⑴
二、评析
上述争议实际上可以分为两类，一类主张天气预报信息不受著作权法保护，但理由各不相同，另一类则主张应当赋予其著作权法的保护。因此，争议的焦点就集中在天气预报信息的属性上，即天气预报信息究竟属不属于作品，如果属于作品，是不是著作权法保护范围内的作品。要判断天气预报信息究竟是不是受著作权法保护的作品形式，大致需要考虑这么几个方面的问题：首先，是否满足著作权法对作品的三个方面的要求；其次，是否符合著作权保护的基本原则，即内容与形式的区分；再次；是属于著作权法排除的范围，还是弹性条款包括的范围。
我们先看第一个方面。大家知道，著作权法对作品有三个方面的基本要求：1、应当是文学、艺术、科学领域内的智力成果；2、具有独创性；3、能以有形形式加以复制。天气预报信息的制作，是广大气象技术人员采集、分析、计算的结果，包含智力劳动因素在内，是勿庸质疑的。同时，天气预报信息能通过广播、网络和手机短信等方式被传播，其可复制性也是十分明显的。因此，对第1和第3两点要求，天气预报信息是符合的。但是，对于第2点有关独创性的要求，天气预报信息能满足吗？
我们知道，天气预报是对未来一定时段内天气情况的一种预测。这种预报有着自身的独特性：一是目的的准确性。天气预报的目的，就是为了能尽量准确地预测出未来一定时段内的天气变化情况，从而为工农业生产和人民生活带来方便。预测的越准确，其价值便越大。二是内容及其表述上的客观性、规则性。《气象法》第6条规定，“从事气象业务活动，应当遵守国家规定的气象技术标准、规范和规程。”天气预报的表达形式，因此有专门的行业性严格要求，不能是主观臆想的结果，它应当是客观信息的客观表述。为了尽量准确、客观地反映测量结果，许多地方已经对过去直接将估计结果进行预报的方式予以了改变，采用了降雨概率的表述方式。同时，天气预报在表述内容上也受到规则性的限制，如雨、雪、晴、阴、风力、浪高等，都是气象预报表述所必备的一些基本要素，任何地方要发布气象预测信息，都得按规则内容来进行，不得也无法主观臆造。三是制作上的高技术性。在气象信息的制作上，需要有许多的专门设备，以便获取尽量丰富、详尽的资料、数据。同时，在制作中还要依据各种已掌握的气象规律、分析计算规则，以便使结果尽量与客观事实相符。以上一些特征，使得气象预测信息，更像是将各种数据、信息、资料通过特定的技术处理后转化成的一种具有特定含义的技术信息、技术产品，而非作品。这种单纯的预测信息，与赛前的结果预测，股市行情预测以及太空现象预测等似乎更加类似，虽然在客观性上有程度上的差别，但在本质上都是依据一定技术规则、设备、方法对未来情况所做的一种推测。
争议四中认为气象信息是独立分析计算的，有很强的专业性、技术性，从而得出具有“极强独创性”的结论，这种将独立性与技术性等同于独创性的观点，是难以令人信服的。作为重要的公益信息，其严格的技术性和客观性要求与作品的主观创造性要求间有着难以弥合的差距。严格的行业要求和高水准的技术标准将扑灭任何主观上的冲动。因此，所谓的“极强的独创性”是不存在的。这二者是无法转化的。
当然，这种单纯的预测信息与精心制作成的气象节目是不同的。气象节目的主要内容虽然也是要表达计算分析出的气象信息，但是，其在表达的方式上就与纯粹的气象信息有显著的不同。气象节目中既有播报人员的现场讲解，又穿插有各种气象知识，还有背景、图像的演示、映衬等。所以，将气象信息制作成专门的气象节目，虽然表面上看起来都是在预报气象信息，但是在法律上却有着截然不同的效果。气象节目在表达方式上的“独创性”比较明显，非常有可能获得《著作权法》的保护。
这个例子其实牵涉到第二个方面，即著作权保护有一个基本的原则。这个原则就是仅仅保护具有独创性的表达形式，而不保护形式所需要传达的内容本身，⑵在保护上严格遵循思想——表达这一分界线。天气预报信息之所以有价值，就是因为天气预报中包含有通过复杂技术处理后得出的对未来气象变化进行预测的信息内容，人们可以通过对信息内容的了解，提前安排自己的行为，避免因天气变化带来的不利益。但是，天气预报在表述形式上，昨天与今天，技术人员的独立分析计算行为并没有带来什么“独创性”的变化。这一点，从大家日常接收信息以及上述天气预报的特征中都可以看出来。
争议四中的观点认为，天气预报信息是技术人员独立“构思”的，这是不符合客观事实的。无论其“构思”指的是“雨、雪、晴、阴、风力、浪高、湿度、气温”等字词，还是各种数据都是不成立的。因为这些字词和数字是人类文化长期演变形成的，不是技术人员创造出来的。其属于公有领域，而非专有领域。任何个人和组织都无权对这些公有领域的信息和资料提出权利，否则将真正妨碍社会的交流和信息的传播。据此可知，单纯的天气预报信息在表达形式上并不符合著作权法所要求的独创性标准，不属于作品的范围。
再让我们从第三个方面进行一下分析。我国著作权法第5条规定了几类不受其保护的形式：（一）法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文；（二）时事新闻；（三）历法、通用表格和公式。争议一认为天气预报信息属于行政性质的文件，而争议三则认为属于“时事新闻”。首先，对于什么是“文件”这一点，不知道争议人是否考虑过。作为行政性质的文件，应当符合政府有关行政文件的一系列规则要求，比如发文机关、类别、事项、对象等等。气象信息符合吗？虽然气象部门根据《气象法》的授权行使一定的行政职权，如对气象资料的收集、分析、发布、对气象设备的保护、对不法行为的制裁等，⑶但并不代表也无法表明天气预报信息本身属于行政性质的文件。其次，何为“时事新闻”？时事新闻是指已客观存在的事物、事件等，而天气预报信息仅仅是对将来天气情况的预测。预测虽然力求准确，但本身并不等同于客观事实。天气情况究竟如何尚待事实的发生，否则还要预测吗？因此其不属于著作权法第5条明文排除的类型。
那么是否像争议一所言，属于著作权法第3条第（九）项这一弹性条款所包括的范围呢？这一项是这么写的：“法律、行政法规规定的其他作品。”对于这一条文必须注意两点，第一，这种作品应当是除第3条所明确列出的八种形式之外的新的作品形式。如果认为天气预报信息属于此项规定的话，那么它是一种什么新的作品形式呢？如果仍然认为是文字作品或其他第3条规定的作品形式的话，那就可以直接划归该类保护，从而也就不需要搬出第（九）项来保护了。第二，这种作品必须是法律、行政法规“规定”的。如果法律、行政法规中没有针对这一新作品形式作出明确、清晰的规定，则谁也无权将自己的个人意志强加给法律、行政法规。研读《气象法》后的结论是，此法并没有这样规定。
那么，为什么争议四中的观点会认为，天气预报信息属于第（九）项的范围呢？他的依据何在？有两个，一个是《气象法》第22条，另一个是第25条。第22条实际上是法律对气象部门的一种授权，既是气象部门的权力，也是其必须履行的义务。第25条是对有偿利用天气预报信息的一种法定限制，即必须交付一定的费用给气象部门。其目的写的非常明确，是用于支持气象事业的发展，而不是天气预报信息的“著作权使用费”。争议四中观点将气象部门的法定职责与其后特定情况下收取一定费用的行为结合后，得出“实际上从侧面肯定了天气预报著作权保护”以及提取的部分收益“实质上可视为一种著作权使用费”的结论，具有较强的主观猜测性，缺乏根据。既没有明确说明这种侧面肯定的确实法律依据，也没有说明是什么类型的著作权使用费，仅是用“实际上、实质上、可视为”等主观推测性极强的模糊性词语来论证，难以证明观点的合理性。
三、本文观点
通过以上分析，笔者认为天气预报信息既不属于作品，也不属于行政性文件和时事新闻。它的性质就是信息，是由专门法律和法规所明文规定的，由特定部门制作和统一发布的有用信息。社会上的信息种类繁多，简单地进行非此即彼的判断并不恰当，也不应当将某些信息对号入座。信息就是信息，它有自己的存在样式和保护方式。
对于天气预报信息而言，它受《气象法》、《气象资料共享管理办法》以及其它法律、法规的规范。根据《气象法》第3条的规定，“气象事业是经济建设、国防建设、社会发展和人民生活的基础性公益事业，气象工作应当把公益性气象服务放在首位，…气象台站在确保公益性气象无偿服务的前提下，可以依法开展气象有偿服务。”从该条可以看出，天气预报信息主要是公益性的，但在部分情况下也可以提供有偿服务。但是，在提供有偿服务时，必须“依法”开展。依什么法呢？根据《气象法》第42条的规定，应当依据国务院制定的专门管理办法开展。当前是《气象资料共享管理办法》，而不是《著作权法》。根据《气象资料共享管理办法》第7条第（3）项和第21条第（4）项的规定：“（气象部门）为企业、事业单位从事经营性活动提供所需的气象资料，除收取资料复制和交付成本费外，可以补偿性收取资料加工费。”“资料加工处理费，指对收集的气象资料进行处理和归档所需的人员工时、设备损耗、能源消耗管理费用。”这里将《气象法》第25条中提到的“部分收益”所用于补偿的内容种类进行了详细说明。从中可以看出，这种费用主要是补偿性的技术管理费用或者说是法定的信息成本费用，与著作权使用费是完全不同的。这种费用只有在接受信息方作有偿使用时才可收取，因此，本身不会妨碍信息的传播。这种收费权是气象部门专有的权力，对于不付费的使用人，其可依据《气象资料共享管理办法》进行行政处罚。⑷