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大陆法与英美法证据制度及其相关领域的比较研究??兼论对我国的借鉴价值/齐汇

作者:法律资料网 时间:2024-07-02 03:39:39  浏览:8473   来源:法律资料网
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大陆法与英美法证据制度及其相关领域的比较研究
???兼论对我国的借鉴价值
齐 汇

日耳曼人严肃地对待掷骰子,不惜押上他们的自由。
???罗尔斯•庞德

【摘要】近年来,关于证据法学的研究在市场经济浪潮和人权观念膨胀的社会背景下得到了充分的发展,关于这一问题的讨论与改革也颇受关注。其间,各种西方的证据理论纷纷被介绍到中国,并对于正处在剧烈变革时期的中国社会产生的一些影响。因此作者试图对于大陆法系和英美法系的证据制度及其相关领域的问题进行比较,并在比较中探询各种法律制度是否可以移植于吾国,以及其对于中国刑事司法改革的借鉴意义。
【关键词】证据制度、证明标准、非法证据排除规则

次目录:
一、 基本特征及其差异
二、 证据采纳问题上的异同
1、 采纳标准的问题
2、 传闻证据的采纳
3、 非法证据的排除
三、关于证明标准的界定
四、对中国的意义
1、为什么中国?
2、以刘涌案件为中心的展开
3、何为出路?

近年来,法律移植的潮流一直席卷着中国法学界,似乎文章中没有提到英美德法的理论就不成其为一篇合格的法学论文。在这种潮流中,就实体法而言其往往因为自然正义理念的影响而受到外国法冲击较小,而就程序法而言,此番影响颇为深重。程序法的理念往往直接体现在司法的过程之中,并在很大的程度上妨碍抑或篡改着实体法规则的正常实施。在中国,法律的生长是靠理论与学说的推动,而这种生长之过程是在极小的精英范畴之内发生的,由于法律的职业化推进,这种生长并不会在民众的生活中造成较大的影响。另一方面,由于外国法(有的仅仅只是关于法律的理念甚至是某种印象)的移植,导致在司法运作的过程中出现了一些令人们感到意外的判决,并在社会上造成了一定的影响,值得中国法律人思考和检讨。
基于上面的情形,本文试图对于大陆法系和英美法系的证据制度作一番比较,发现他们之间的异同,并试图在这种比较之中找寻某些对于转型时期中国社会有借鉴价值的法律制度。本文的写作也将结合当前中国的案例予以展开,在基本生活模式转型和深刻社会思想变革的时代探究证据法的出路,至少是一些有益地尝试。
一、基本特征及其差异
大陆法系和英美法系是当今世界上最主要的两大法系,虽然按照一些比较法学者的观点还存在社会主义法系、伊斯兰法系、非洲法系、斯堪迪纳维亚法系、远东法系等法系。 但是这些法系的法律制度大多仅仅只限于小范围内的规则系统,而不具有广泛的适用价值。因此,本文将从大陆法系和英美法系出发,来讨论问题。
大陆法和英美法在证据制度上存在着各自的特征,而这些特征反映在司法实践中成为了彼此在处理案件中的差异。考察和研究这种差异能够帮助我们更好的理解和看待两大法系之间的特点,增强我们对于证据法本质和根源的理解,也易于我们对繁琐的证据体系进行逻辑梳理,提供研究的结构框架。两大法系的基本特征及其差异具体地表现为:
(一)、英美法系的证据制度比较的庞杂和具体,对于每一个具体的证据规则都有其相对应的案件予以支撑;大陆法系国家的证据制度相对比较简略,一般是通过国家制定法的形式予以颁布,虽然也有判例,但是判例并不是证据规则的必要组成部分。因此,研究英美法中的证据制度既要面对一个庞杂的证据体系,又要面对大量的司法判例。一般来说,每个证据规则的具体内容都体现在一系列判例之中,而且有些证据规则就是由判例所规定的。例如,有关犯罪嫌疑人沉默权的“米兰达规则”和有关非法证据排除的“毒树之果”规则等。然而,研究大陆法系国家的证据法,一般来说只要了解其立法中的有关规定就可以掌握其基本内容,而无需对于先前的司法运作做详细地研究。
(二)、英美法系的法律体系是在经验主义的哲学立场上构建起来的,因此其表现出庞杂性、零乱性和针对性等固有特征。普通法经由几百年的发展,随着时代的不断变迁,已经通过众多的判例形成了一整套具体而细微的证据规则系统。由于注重对于司法运作的考量,英美法国家的证据规则是在法律的运作中通过一个个法官的判决形成的,而这种“法官造法”的方式比较容易迎合社会的快速发展,在实现正义的道路上,针对的是每一个当事人。相反,在大陆法系国家法律的建构产生于严密的逻辑体系,并强烈地受到同时代哲学发展的影响。证据法是由法学家们以整体设计的方式并通过立法的形式创造出来的。虽然这种证据法也是对司法实践经验的总结,但是经过理论上的提炼和加工,特别是经过了立法者整体的考虑和设计,其系统自然比较完整,内在的逻辑性也自然比较明确。 这种基本哲学立场上的差异导致了两大法系之间法律观念的分野。英美法在运作的过程中更注重法律的实际操作,而大陆法国家则将很大的经历投入到证据规则的逻辑结构及相关体系的建构上。
(三)、英美法国家的民事证据制度和刑事证据制度差别较小,民事证据和刑事证据可以适用相同的证据体系和规则。但是相反在大陆法国家,民事证据体系和刑事证据体系之间具有很大的不同。在大陆法系国家,由于国家集权主义思潮的影响,刑事犯罪活动被视为对国家整体结构和秩序的破坏。因此对于刑事案件往往特别重视,其证明责任的分配和证明标准的设立都普遍的高于民事诉讼中同类制度设计。从另一个角度视之,两大法系之间民事证据制度的差异较小,而刑事证据制度的差异较大。但是近年来,这种刑事证据之间的差异正在逐步的减小,呈现某种融和的趋势。
(四)由于受到历史上“夜警国家”思想的影响,英美法国家特别重视对于国家权力的限制,甚至出现“防火、防盗、防国家”的民间口号。因此,在英美法国家发展出了一套严密的程序规则来约束国家的行为,从而保障人民的基本权利。程序的运用往往需要付出更高的成本,程序的运行也在很大程度上体现为一种“作茧自缚”。由于对自由、民主、人权的强烈追求,英美法国家往往将冤枉一个好人视为对于整个社会和民族的整体创伤,其损失的道德成本将远远超出通过程序的限制放走一个犯罪人。因此,在英美法的审判中,我们常常可以看到某些重要的证据因为其取得的方式或其本身具有某种不法的因素而被排除在有效证据之外。而这种规则的运用往往与一般人的认识之间有某种距离,因此英美法国家的司法职业化和专门化发展得相当完备,律师和法官在法律的生长中成为主角。在大陆法国家,由于受到“客观真实”、“必然因果关系”等哲学概念的影响,导致大陆法国家在司法的过程中往往将重点放在对于案件客观真实的追求上。而每一个案件都是已经过去的事实,因此要追求客观的真实就必须依靠现存的证据。由于这种对“实事求是”的追求,导致大陆法国家更加重视案件的实体正义问题,而往往受到牺牲的是程序的正义。在大陆法国家,一项重大的证据一般不会因为其取得的程序或其本身存在一定的瑕疵而遭到否定。这种对证据的认知过程往往更加符合一般人的认识基础,因此运用规则来判断证据的效力并不是一项具有极高专业性要求的工作,因此大陆法国家的法官和律师往往不会成为法学界关注的中心和焦点,法官职业是那些“二流”大学毕业生的避难所。 而另一方面,那些制定规则、解释规则、创造学说从而影响社会整体权利义务分配的法学家们成为了大陆法系中炙手可热的人物。
(五)、英美法系国家的证据法把重心放在审判过程中对证据的筛选或采纳,其主要表现是大量证据规则都与证据资格或证据的可采性有关;而大陆法系国家的证据法则侧重于证据的收集和提取,其主要表现是证据法的大量内容都与证据调查程序有关。在一定意义上讲,前者是以审判为中心的诉讼传统的产物;后者是以预审为中心的诉讼传统的产物。
(六)、在欧洲大陆,裁判的可接受性主要来源于实体结果的正确性,即所谓客观真实;而在英国,裁判的可接受性则与古代弹劾式诉讼一样,仍然来自程序的正当性。在一个裁判正当性主要来自实体正确性的地方,其裁判事实追求客观真实是不可避免的,而在一个裁判正当性主要来自于程序正当性的地方,其裁判事实即使不追求客观真实,也同样可以获得裁判的可接受性。 因此,从裁判的可接受性之角度对于两大法系证据运用规则的考量后,我们可以发现这种蕴含于各民族内部精神中的差异,以及在面对具体问题时认识论选取上的观念分野。
二、证据采纳问题上的异同
1、采纳标准的问题
关于这一问题的比较,不仅在理论上更在司法实践过程中对于法律的实施起到了关键性的作用。大陆法系国家对于证据的采纳往往较为宽松,在诉讼的进程中赋予法官很大的自由裁量的余地。换言之,只要是对案件审理过程中发现客观真实有帮助的证据素材,一般都能够影响甚至决定法官对于案件的判断。虽然大陆法系成文法典中确定了一些非法证据排除的规则,但是在司法实践中对于那些至关重要的证据,只要不是通过及其反人道和暴力侵犯人权的行为获得的,一般都不会被排除。既是在某些特殊的场合这些重要的非法证据被排除,但是由于自由心证主义的影响,法官审判过程中在形成“内心确信”的道路上,也会自觉不自觉地考虑到此种被排除的“重要证据”,由于受到客观真实诉讼目的的影响,这种被排除的证据在一定的程度上依然对于法官的心证会产生潜在的影响。而相反在英美法系国家,证据制度非常庞杂,各种具体的规定和案例也将法官对于证据的采纳与排除的裁量余地限制得非常狭小。由于程序正义理念的伸张,使得这种被排除的证据对于法官和陪审团的确念的形成,相对来说不会产生太大的影响。而正好相反,这种程序正义的过程正是英美法国家在诉讼中吸收不满和裁判事实的可接受性中被视为核心内容。
对于证据采纳标准的问题,两大法系的差别是极为明显的。这种差别从具体的角度言之,主要表现为证据的关联性和证据的合法性两个方面。就关联性而言,大陆法国家并没有对于这一问题做过多的论述和解释。 在绝大多数的案件中,证据的关联性这一问题属于法官自由心证的讨论范畴,而判断关联性的标准则通常经由因果关系的理论加以初步判断。相反在英美法系国家对于证据的采纳中关联性的要求十分明显。例如,美国《联邦证据规则》第401条规定:“‘有关联性证据’指具有下述盖然性的证据,即:任何一项对诉讼裁判结案有影响的事实的存在,若有此证据将比缺乏此证据是更为可能或更无可能。”第402条规定,“除美国宪法、国会立法、本证据规则或者最高法院根据成文法授权制定的其他规则另有规定外,所有有关联性证据均可采纳,无关联性的证据不可采纳。” 所谓证据的合法性规则,指诉讼双方提交法庭的证据必须在证据的主体、形式、以及收集提取证据的程序和手段等方面都符合法律的有关规定,才能采纳为诉讼中的证据。不具备合法性的证据不得采纳。 在大陆法系国家,证据的排除规则往往是一种消极的行为规范。在立法中一般没有要求证据的合法性,而仅仅只是将非法证据的排除写在法典之中。但是也有例外。 在英美法国家,证据的合法性问题成为程序正义理念的核心组成。关于这一问题在后述章节中作者将进一步言及,此不赘言。
2、传闻证据的采纳
按照普通法的定义,传闻证据是提供证言的人在法庭以外所做的陈述。换言之,证人的“庭外陈述”都是传闻。 例如,A亲眼看到B杀死了C,但是A没有在审判时出庭作证,而是由侦查人员在法庭上宣读了A的证言,那么这份证言就属于传闻证据。美国《联邦证据规则》第801条(C)款给“传闻”下的定义是:证人在审判或听证时所作的陈述以外的陈述都是传闻。盖言之,传闻证据不具有可采性。
在普通法系,保障证言的真实性和有效性主要依靠证人当庭宣誓、直面裁判者作证和接受双方交叉询问来保障。这样做的理由在于,首先传闻证据属于间接取得的证据,其由于从另外人口中转述,难免出现描述上的误差;其次,如果法庭不经由双方交叉盘问,或至少证人接受对方盘问就将传闻证据予以采纳,将剥夺证据效力相对方质证的权利,破坏对抗制下当事人主义中双方力量均等的诉讼状态;再次,传闻证据在认定事实的过程之中属于效力低下的证据,而让诉讼双方围绕着这样的证据展开辩论将浪费司法资源,造成诉讼的高成本,不利于人们依靠诉讼的方式解决纠纷。
然而,任何事物的存在方式及其状态都不会是单一的。虽然传闻证据的适用在诉讼过程中遭受限制,但是作为当事人举证行为的一种,我们还是应当看到其积极的一面。在有些情况下,或者因为原始证据已然灭失,或者因为原始证据无法取得,传闻证据成为了证明案件事实的必要手段,所以一律排除传闻证据显然不利于完成司法证明的任务。 因此,“临终陈述”和“不利陈述”或“自认性陈述”便成为普通法传闻证据排除规则的重要例外。
在大陆法系国家并没有确立传闻证据排除的规则,而是设立了“直接言语”的原则。例如,德国《刑事诉讼法》第250条规定:“如果对事实的证明以个人的感觉为根据,应当在审判中询问本人。不得以宣读询问笔录或者书面证言的方式而代替询问。” 因此,无论如何英美法系和大陆法系在面对这一共同问题时,各自采取了适当的立场,虽然在表述上不尽一致,但在实际的司法效果上,却具有共通之处。英美法中的传闻证据排除规则设立的目的主要是为了保障诉讼当事人的诉讼权利,使得他们在诉讼过程之中出于力量均衡的地位。而大陆法系国家对于这一问题的认识,主要是为了在法官的心证过程中,控制形成“确信”的强弱,而重点不在于强调当事人在诉讼中的权利。但是值得注意的是,这并不意味着英美法系的诉讼模式就是当事人主义的诉讼模式,而大陆法系的则是纠问式的职权主义。他们的之间的分别并不是当事人主义和职权主义这一范畴内的区别问题,而是对抗制的当事人主义和辩论制的当事人主义内部区分的问题。 因此,在这一问题上应当予以重视。
3、非法证据的排除
非法证据排除规则的发展是与法治社会的发展同步的,它预示着公民权利和国家权力之间的对抗。在这种对抗和冲突中,公民的个人权利??甚至我们可以将视野扩展到世界人权运动的社会背景之下的国际人权观念??与国家权力之间产生了反复的、多次的博弈(game),在博弈中逐渐形成纳什均衡,任何一方的力量的增长将导致对方在同一领域内力量对比的下降。由于大陆法国家采自由心证主义而英美法国家采具体详细的证据排除规则,导致这一均衡状态在英美法国家往往表现得过于机械,而在自由心证的环境中,更容易产生这种博弈后的纳什均衡。
从广义上说,英美法国家的非法证据排除规则主要体现为三个方面:1、证据提取或提供证据的主体是否合法;2、证据的形式是否符合法定证据形式的要求;3、证据取得时的程序和取证的手段是否符合法律的要求。如果从狭义的方面言之,这一规则仅仅表现为上述第三种情形。在英美法国家,很早就采取了这样的规定。例如,美国1791年通过的《联邦宪法第四修正案》明确规定,公民人身、住宅、文件及财产不受任何无理的搜查和扣押。因此,违反这一规定获得的证据,不得在审判中采用。而在大陆法系国家,这种规则的确定却在二战以后才逐渐受到立法者的重视。由于两次世界大战的冲击,人类在战争的硝烟中饱受摧残和痛苦,因此尊重每一个人的权利和保障社会公共福利成为二战后各国发展过程中的主要内容。加之世界范围内国际人权运动的广泛开展,个人的幸福和尊严被各国的法律提到了比较显赫的位置,而一切与这种国际人权观念相抵触的国际条约和国内法律都将遭到人们的谴责和扬弃。因此一旦某一项证据取得的根基是通过侵犯他人基本人权而获得时,此证据将遭到诉讼程序中正义理念的排斥,甚至失去其作为证据的效力。
话虽如此,但是却不能片面地认为大陆法国家完全地采取了这一保障基本人权的规则。大陆法系国家的法官往往排除那些违法性很严重而且已经得到确实证明的证据,特别是那些会对判决产生实质性影响的证据。而对于违法程度不高而往往又是证明犯罪的直接有力证据,一般情形下法官不会轻易的将其排除,就算排除也会在法官的心证中留下深刻的痕迹和印象。
三、关于证明标准的界定
证明标准的问题本身并非证据制度范畴内的问题,而只是与证据制度相关联的对证据认知和确信的问题。但是这一问题在司法实践中往往对证据制度的运作起到了非常重要的作用,往往决定着罪与非罪的问题,因而此处一并加以关注。
审判是一个从不确定逐步演进到确定的过程。即从事实经审理之前双方当事人都有可能胜诉(或败诉)的可能状态,逐步趋近至言辞辩论终结时,法官认定一方当事人胜诉,而另一方当事人承担诉讼上不利后果的确定状态。 在这个过程中,客观真实的缺陷是明显的。任何诉讼很大都是依据现在的事实来证明已经发生过的事实,而发生过的事实是丰富的,而证据只是发生过的事实的某些重要片断在目前的呈现或记载,但绝非等同于原先发生过的事实。证明活动的指向对象是“事实上的过去”,证明就是双方当事人就事实上的过去在诉讼程序中的“再现”,以及事实审理者逐渐形成关于“过去”的主观图景过程。
在这样的过程中,不同类型的案件具有不同的证明标准。换言之,诉讼中当事人利用证据证实构成要件的基础事实达到何种程度就可以对于案件的事实问题予以肯定的回答。证明标准(standard of proof),又称为“证明强度”、“证明尺度”或“证明度”,在我国诉讼法学界也叫“证明要求”或“证明任务”。就证明标准而言,其存在着主观方面与客观方面的分类。就主观方面而言,它提出的疑问是:“法官在认定案件时达到何种状态即可形成确信的状态?”;就客观方面而言,其问曰:“当事人在诉讼活动中对于争议事实证明到何种清晰程度便可以认定其有无?”。因此,这一问题的建构将直接决定证据在证明过程中的心证效力,其高低直接影响着诉讼双方的力量对比。
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国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定

国务院


国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定


国发[2002]14号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
新中国成立50多年来,特别是改革开放以来,我国民族教育取得了巨大成就,初步形成包括幼儿教育、基础教育、职业技术教育、成人教育和高等教育在内的民族教育体系,为提高我国少数民族的科学文化素质、促进少数民族地区经济发展和社会进步、加强民族团结、保持民族地区社会稳定和维护国家统一作出了重大贡献。由于历史、社会、自然条件,特别是经济发展水平等多种原因,我国民族教育还面临着一些特殊的困难和问题:教育观念相对滞后,教育改革进程缓慢;教育基础薄弱,普及义务教育和发展其他各类教育相对迟缓;教师队伍数量不足、质量不高;教育投入不足,办学条件难以改善,学生上学困难问题较为突出,教师待遇需要进一步改善。近年来,国际斗争风云变幻,国外敌对势力、周边国家宗教极端势力与国内的民族分裂主义分子相互勾结,在我国一些民族地区制造事端,进行民族分裂活动,妄图向我国教育领域渗透,培植民族分裂势力,与我争夺青少年一代。为落实中央民族工作会议、第三次全国教育工作会议和全国基础教育工作会议精神,深化改革,加快发展民族教育,特作如下决定:
一、民族教育工作的指导思想和目标任务
(一)新时期民族教育工作的指导思想。高举邓小平理论伟大旗帜,以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻党的教育方针和民族政策,解放思想,转变观念,发挥教育在西部大开发和民族地区经济社会发展、增强民族团结、维护国家统一中的作用;根据“因地制宜,分区规划,分类指导,突出重点”的原则,确定民族教育改革发展的目标和政策措施;确立基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲(以下简称“两基”)在整个民族教育中“重中之重”的地位,促进各类教育健康、协调发展;坚持以地方自力更生为主,国家大力扶持,发达地区和有关高等学校大力支援相结合;坚持规模、结构、质量和效益相统一。
(二)“十五”期间及至2010年民族教育发展的目标任务。“十五”期间,民族自治地方要在巩固“两基”基础上,把实现“两基”的县级行政区划单位从2001年的51%提高到70%以上,在95%的地区基本普及小学阶段义务教育;确保少数民族散杂居地区民族教育优先或与当地教育同步发展;确保高中阶段在校生有显著增长。到2010年,民族地区全面实现“两基”,办学条件进一步改善,形成具有中国特色、适应 21世纪信息化和现代化建设需要、充满生机活力、较为完善的民族教育体系。
二、新时期民族教育工作的基本方针和原则
(一)民族教育的改革与发展要坚持实事求是、从实际出发,在发展规划、改革步骤、目标要求、办学形式、教学用语、课程设置、学制安排等方面因民族、因地区制宜;要坚持观念创新、体制创新和机制创新,不断扩大民族间和地区间的开放和交流,大胆吸收和借鉴不同民族、不同地区和人类社会的优秀文明成果,使我国民族教育既保持自身特色,又具有鲜明的时代特点。
(二)坚持宗教与国民教育相分离的原则,认真执行《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》等法律规定,任何组织和个人不得利用宗教干预国民教育,不得以任何形式在学校宣扬宗教;鼓励宗教界爱国人士在信教群众中宣传党的教育方针和科教兴国战略,动员适龄儿童入学,调动信教群众支持办好国民教育方面的积极性。同时,对各族师生进一步加强无神论和唯物主义的教育,弘扬科学精神、传播科学思想、倡导科学方法、普及科学知识、树立科学世界观,不断增强各族师生自觉抵御封建迷信和邪教影响的能力。
(三)以民族地区自力更生为主,与国家扶持及发达地区、有关高等学校开展教育对口支援相结合,共同推进民族地区教育事业的发展。民族地区要高度重视教育工作,发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,大力发展教育事业。沿海发达地区和有关高等学校要进一步增强大局意识,按要求把教育对口支援工作抓紧、抓实、抓好,为民族地区的全面振兴和西部大开发作出更大的贡献。
(四)统筹兼顾,突出重点。为使民族地区教育与东、中部地区教育实现协调发展,今后一个时期内,在民族地区加强民族教育工作的同时,要把中央财政扶持教育的重点向民族工作的重点地区、边远农牧区、高寒山区、边境地区以及发展落后的人口较少民族聚居地区倾斜。大力支持少数民族和西部地区发展现代远程教育,提高这些地区对优质教育资源的共享能力,实现民族教育的跨越式发展。
三、深化改革,加快发展民族教育的政策措施
(一)深化教育改革,增强办学活力。进一步深化办学体制改革,改变民族教育办学主体单一、办学体制不活的局面。鼓励和支持社会力量办学,支持东、中部地区社会力量在少数民族和西部地区办学,或者面向少数民族和西部地区在东、中部地区办学;鼓励和引导民族地区群众自费送子女到东、中部地区求学就读。合理调整各级各类教育的布局结构,促进教育资源的优化配置,不断提高教育投入的规模效益;加快校内管理体制改革步伐,提高学校管理水平。
(二)加快“两基”步伐,促进各级各类教育的协调发展。认真实行“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制。突出“两基”重中之重的地位,加大投入,集中社会各方面的力量,加快推进“两基”进程,力争实现“十五”期间的奋斗目标。要特别重视人口较少民族教育事业的发展。努力改善寄宿制中小学办学和生活条件。扶持少数民族和西部地区办好示范高中,发展高中教育。要努力办好民族地区高等学校和民族高等学校,加快民族地区高等学校布局结构调整、专业结构调整、人事制度改革和后勤社会化改革步伐。要重视和加强幼儿教育、职业教育、成人教育、特殊教育,使各类教育协调发展。
(三)进一步增强对民族教育的扶持力度。做好高校民族班和民族预科班的招生工作,以上学年招生规模为基数,并按上学年全国普通高等学校本科招生平均增长比例,确定当年国家部委及东中部地区所属高等学校民族班和民族预科班的招生规模;预科生的经费按本科生标准和当年实际招生数,分别由中央和地方财政核拨;力口强民族预科教育基地建设,深化预科教学改革,提高教育质量。实施培养少数民族高层次骨干人才计划,从2003年开始,选择若干所重点高等学校面向少数民族和西部地区,采取特殊措施培养少数民族的博士、硕士人才。对民族地区高等学校和民族院校学位授权点的建设和研究生招生规模等给予特殊的政策扶持。资助西部各省(自治区、直辖市)重点建设一所起骨干示范作用的高等学校,重点支持办好中央民族大学。国家公派留学人员工作也要向少数民族和西部地区倾斜。
(四)加大对民族教育的投入。“十五”期间及至2010年, “国家贫困地区义务教育工程”、“国家扶贫教育工程”、 “西部职业教育开发工程”、“高等职业技术教育工程”、“教育信息化工程’、“全国中小学危房改造工程”、中小学贫困学生助学金专款、青少年校外活动场所建设项目等要向少数民族和西部地区倾斜;对未普及初等义务教育的国家扶贫开发工作重点县,向农牧区中小学生免费提供教科书,推广使用经济适用型教材;采取减免杂费、书本费、寄宿费、生活费等特殊措施确保家庭困难学生就学;中央财政通过综合转移支付对农牧区、山区和边疆地区寄宿制中小学校学生生活费给予一定资助;少数民族和西部地区各级财政也要相应设立寄宿制中小学校学生生活补助专项资金。在同等条件下,高等学校少数民族贫困生优先享受国家资助政策,确保每一个大学生不因经济困难而停止学业。少数民族散杂居地区的各级政府要设立民族教育专项资金,制定和落实有关优惠政策,扶持散杂居地区民族教育的发展;少数民族和西部地区地方本级财政教育经费的支出要切实做到“三个增长”;国际组织教育贷款、海外和港澳台教育捐款的分配,重点向少数民族和西部地区倾斜;鼓励社会力量办学,支持和调动社会力量参与教育“帮困济贫”行动,对纳税人向少数民族和西部地区农牧区义务教育的捐赠,在应纳税所得额中全额扣除;少数民族和西部地区新建、扩建学校包括民办公益性学校,以划拨方式提供土地,并减免城乡建设等相关税费;对勤工俭学、校办产业以及为学校提供生活服务的相关产业,继续实行税收优惠政策;同时,适度运用财政、金融等手段支持少数民族和西部地区教育事业的发展。
(五)进一步加强对民族教育的支援工作。按照《中央办公厅、国务院办公厅关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》(厅字正2000) 13号)的要求,认真组织实施“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”和“西部地区大中城市学校对口支援本省(自治区、直辖市)贫困地区学校工程”,使少数民族和西部贫困地区在资金、设备、师资、教学经验等方面得到帮助。教育对口支援实行目标责任制,确保目标如期实现,提高对口支援的效益。教育对口支援工作要帮助西藏、新疆加强双语师资特别是汉语教师的培养和支教工作。进一步加强内地西藏班 (校)和新疆高中班的工作,完善内地西藏班 (校)、内地新疆高中班管理、评估和升学分流办法;加大投入,提高教育教学质量,使其办学综合条件和管理水平达到当地省一级同类学校的标准;调整内地西藏班(校)招生结构,适度扩大高中和师范招生比例。
(六)大力加强教师队伍建设。要把教师队伍建设作为民族教育发展的重点,教育投人要保证教师队伍建设的需要。少数民族和西部地区教师队伍建设要把培养、培训“双语”教师作为重点,建设一支合格的“双语型”教师队伍。进一步深化教师教育制度改革,提高师范院校教师队伍的教学和科研水平,加强县级教师培训基地的建设。同时,采用远程教育等现代化手段,提高继续教育的质量和效益。加强校长培训,提高民族地区学校的管理水平。拓宽教师来源渠道,鼓励非师范院校毕业生和东、中部地区高校毕业生到少数民族和西部地区任教。采取定向招生等特殊措施,加强培养在农牧区、高寒地区、山区和边疆地区能“下得去、留得住”的各级各类学校教师。加强教师培训,鼓励教师参加各类业务学习,提高教师学历学位层次。要在全社会营造尊师重教的良好风尚,切实保证和不断提高教师的待遇。
(七)大力推进民族中小学“双语”教学。正确处理使用少数民族语授课和汉语教学的关系,部署民族中小学“双语”教学工作。在民族中小学逐步形成少数民族语和汉语教学的课程体系,有条件的地区应开设一门外语课。要把“双语”教学教材建设列人当地教育发展规划,予以重点保障。按照新的《全日制民族中小学汉语教学大纲》,编写少数民族学生适用的汉语教材。要积极创造条件,在使用民族语授课的民族中小学逐步从小学一年级开设汉语课程。国家对“双语”教学的研究、教材开发和出版给予重点扶持。
要尊重和保障少数民族使用本民族语文接受教育的权利,加强民族文字教材建设;编译具有当地特色的民族文字教材,不断提高教材的编译质量。要把民族文字教材建设所需经费列入教育经费预算,资助民族文字教材的编译、审定和出版,确保民族文字教材的足额供应。
(八)积极推进民族教育手段现代化进程。重点支持以现代远程教育网络建设,建立县级远程教育教学点和乡级电视、数据收视点,有条件的地区和学校启动校园网络或局域网建设,培养培训教师和管理人员;成立专门机构,努力开发少数民族语的数理化课程、学校管理和汉语教学课件库、素材库。要加强民族中小学语言教学室或计算机室的建设,加快普及信息技术教育的步伐。
(九)大力加强民族团结教育和学校德育工作。我国是由多民族组成的社会主义国家,增强民族团结、维护祖国统一、反对民族分裂,是我国各族人民的共同责任。要高举民族团结进步的伟大旗帜,在各级各类学校教育中,有重点、分层次、有针对性地加强民族团结教育。要把维护发展平等、团结、互助的新型社会主义民族关系的教育作为爱国主义教育、公民道德教育和素质教育的重要内容,加强马克思主义民族宗教观和党的民族宗教政策的教育,加强我国各族人民为中华民族统一多民族国家的形成浴血奋斗历史的教育,加强各族人民在中国共产党领导下建立和建设社会主义伟大祖国历史的教育,进一步增强各族师生“三个离不开”(汉族离不开少数民族;少数民族离不开汉族;少数民族之间也互相离不开)的观念,牢固树立自觉维护国家统一、反对民族分裂的思想意识,增强学生的社会主义法制观念、道德观念,提高科学、文化素质,为确保我国各民族的团结进步和国家的长治久安作出贡献。
四、加强对民族教育工作的领导
各级人民政府要切实加强对民族教育工作的领导。把民族教育列入政府工作的重要议事日程。要加快民族教育立法工作,把民族教育工作纳入法制化轨道。
各级人民政府要把重视民族教育,确保民族教育投入,为民族教育办实事等,列入各级领导干部的任期目标责任制和考核政绩的重要内容。教育行政部门要指定专门机构和人员具体负责民族教育工作。在各级民族教育行政部门中,要重视选拔和使用少数民族干部。加强民族教育的科学研究,组织开展民族教育工作的经验交流,促进民族教育的国际合作、交流与对外开放。对在民族教育的改革发展、科学研究、教育对口支援、培养少数民族人才以及捐资助学等方面成绩显著、贡献突出的机构、高等学校、社会团体和个人要给予大力表彰和宣传。


国 务 院

二OO二年七月七日

城管公务活动暴力化现象的体制性省思

高军


[摘要]城管公务活动中普遍存在的暴力化倾向暴露了我国政府在执政理念、权力制约、以及法律和政策的决策、出台、运行、反馈与纠错机制等方面存在着明显的制度性缺陷,改革的关键在于转变执政理念,建立完善的制度控权体系,实现从压制性到自治型治理的转变。
[关键词]城管 相对集中行政处罚权 制度
城管制度是当代中国社会转型时期,伴随着城市化进程的产物。为了解决城市执法主体分散、行政职能交叉、多头执法、执法责任不清等问题,国务院从1997年开始,在全国部分地区有针对性地开展将若干有关行政机关的行政处罚权剥离出来,集中交由一个行政机关统一行使的“相对集中行政处罚权”制度改革试点工作,城管制度在我国遂应运而生。但是自该制度诞生以来,各地城管公务活动中暴力性冲突事件不断发生。公众纷纷对城管执法的合法性、合理性提出质疑。但是,与公众态度形成鲜明对照的是,各地政府基本上是站在维护城管执法的立场,指责行政相对人暴力抗法。笔者认为,城管公务活动的普遍暴力化,以及政府、公众对城管公务活动中暴力性冲突截然不同的认识与态度,暴露了中国法治现代化建设进程中诸多深层次的体制性问题。
一、城管公务活动暴力化现象折射出一系列体制性缺陷
(一)城管公务活动暴力化,根源在于执政理念尚存偏差
1.奉行片面的社会秩序至上观。长期以来,在社会管理方面,受经济发展中的“效率优先”论的影响,我国政府奉行的是单一的社会秩序至上观,片面理解“稳定压倒一切”。这在实践中不乏其例,体现在立法方面,我国《刑法》中死刑的罪名过多、过滥;明显违反罪刑法定原则的“严打”刑事政策以及严重违反现代法治原则、备受诟病的劳动教养制度长期存在等等。这种将“稳定压倒一切”作为政治性任务的压制性治理模式体现城市管理方面,就是片面地强调城市的整洁和秩序,强调“整齐划一”,因此,各地政府不惜动用城管这个“半军事化”的组织,采用单纯的强制手段来进行管理。
2.颠倒了社会发展价值观。现行城管制度最大的失误是“与小商贩为敌”。众所周知,作为城管管理对象的小商贩,主要是失地农民、城市下岗失业人员等弱势群体,他们由于得不到社会保障机制的救济,只能靠做些小生意来维持生计。他们是“为人民服务”、“人民群众利益至上”中的“人民”的重要组成部分,理所当然应当成为各级人民政府服务的对象。但是,在以追求创建“国际性大都市”的城市管理者的长官意志下,各地却纷纷出台了“与小商贩为敌”的政策。例如,海口城管部门计划投入一千万元,建卫星定位系统和信息系统,全面查处无照经营、流动、不固定非法商贩等违规行为[1],真可谓是除“恶”务尽,不彻底消灭之誓不休。而合肥市则走得更远,甚至还提出创建“无摊城市”的“宏伟”设想。[2]政府一方面无法保障公民充分就业,也无法为绝大多数人口提供最基本的社会保障,但另一方面却用城管制度禁止处于社会底层的公民沿街设摊、自谋生计,可以看出,“为人民服务”、“人民群众利益至上”在这里仅仅成了口惠而实不至的口号,“人民”这一神圣的概念在实践中被严重虚化。在社会发展价值观方面,弱势群体的生存权与城市市容之间的关系被严重颠倒。
3.法秩序观念淡薄。城管制度在具体实践中涉及到对公民基本权利进行限制甚至剥夺,根据法律保留的原则,应当通过全国人大至少必须通过全国人大常委会统一的立法来规范,但遗憾的是到目前为止在“相对集中行政处罚权”领域尚未有全国统一的立法。由于缺乏全国范围内统一的立法,从而导致各地城管管辖范围不一,城管队伍的编制、服装也不一,甚至各地城管机构的名称也不统一,而且一些地方的城管部门在进行行政处罚时,在处罚单上盖的却是其他部门的公章,自己甚至还没有盖章权。由于这个系统没有行业行政主管部门,即所谓的“国家无部委,省里无厅局”,因此,各城市各行其是,独立制、联体制、从属制等多种不同的体制并存,处于极其混乱的状态。[3]事实上,从严格的行政法治角度来看,城管制度本身即存在着不符合行政合法性、行政合理性、权力制约等现代行政法原则的先天不足。[4]如此一种其存在严重缺陷的制度能在全国范围推广并迅速普及,折射出有关部门法秩序观念的淡漠。
有关部门法秩序观念淡薄的背后,是法观念的偏颇。长期以来,在正统的法学理论及官方的法观念中,对法的认识,所持的是“法国家一元说”,即所谓的“法是由国家制定或认可,反映掌握国家政权阶级的意志,并由国家强制力保障实施的行为规范”, [5]突出的是法的国家性、阶级性和强制性,忽略了法的公平、正义、人权保障的价值。在这种“国家一元”的法观念支配下,法更多的被看成是一种工具,“法律工具主义”观念及采取压制型治理的方式遂大行其道,对现代法治建设构成巨大的障碍。[6]
(二)城管公务活动暴力化,直接原因在于权力的不受约束
第一,城管权力不受约束。首先,从规范的层面来看,由于至今尚未出台全国统一的法律,各地城管执法的直接依据是各地方政府制定的“政府令”。这些“政府令”立法层次之低估且不论,而且普遍地具有以下非理性的特征:以规定罚款内容的实体性规范为主体、执法程序及执法监督内容严重缺位、立法技术极其粗糙、赋予城管部门的自由裁量权无边际。其次,从实践的层面来看,当前在各地的城管部门中,相当一部分“执法队员”是根本不具备法律知识以及城管执法所涉及的工商、税务、环保等领域专业知识的社会招募人员,由于“人情”、“关系”的影响,导致进人把关不严,甚至很多品行恶劣的人都混迹于城管队伍之中,加之由于不是正式编制内的公务员,“执法经费”无保障甚至还要靠“自筹”,这些城管队员考虑最多的不是如何公正执法,而是如何完成“执法指标”或“创收任务”。由于以上情况的存在,遂导致现实中城管完全处于一种权力不受约束的、为追求自身利益而随时扩张的冲动所支配的状态。
第二,作为城市“管理者”的官员权力的不受约束。改革开放至今,由于政治体制改革严重滞后于经济体制改革,制度性约束的缺位使行政权力处于一种极度扩张的状态。例如,近年来,一些地方给公务员涨工资的决定几乎总是能畅通无阻地通过,在某些地方,政府官员的“车补”往往就远远超出普通职工的薪水,而从近期的“彭水诗案”[7]、陕北志丹县“短信诽谤案”[8]、辽宁西丰“抓记者案”[9]、山东高唐“网络诽谤案”[10]等一系列所谓的“诽谤领导”的案件处理中更可以看出不受约束权力的蛮横。回到城管问题上来,城管为什么要“与小商贩为敌”?难道真的城市市容市貌比弱势群体的民生还要重要?事实上,必须承认,作为“理性人”和“政治人”,官员不可能不追求自身利益的最大化。在我国,由于党政官员事实上实行的是行政任命制,使官员们养成了对上不对下负责的习惯。对官员们来说,城市市容市貌是上级领导可以看得见的,是显性的政绩。因此,作为城市“管理者”的官员们,千方百计考虑的是“政绩工程”。著名学者秋风指出,特别是“近些年来,商业化又深深渗透到政府活动过程中。巨利当前,城市政府趋向于直接对民众使用暴力。城管的野蛮执法,乃是城市政府权力趋向野蛮的一种征兆”,“如此设立的城管,基本上是城市主政官员的工具, 而不具有多少公共性质。城管不受限制的权力的背后,正是城官不受限制的权力。” [11]
(三)城管公务活动暴力化,折射出法律和政策的决策、出台、运行、反馈与纠错机制存在缺陷
首先,立法机制存在缺陷。中国传统法律文化中缺乏民主的传统,强调的是“法自君出”、“民可使由之,不可使知之”。中华人民共和国建国后,作为我国根本政治制度的人民代表大会制度在发扬社会主义民主方面发挥了很大的作用,但是,由于人民代表大会制度中身份代表制、间接选举为主的方式、代表构成中官员比例过高等问题的存在,再加上长期以来立法所奉行的自上而下的、政府包办一切的、“部门立法”的模式,公民缺少有效的参与途径,使得弱势群体的声音难以在立法中得到反映,导致部分立法中存在着较为严重的“贵族化”倾向。例如,1999年,沈阳市“行人违章,撞了白撞”的极不人性的交通事故处理规则的出台以及随后多个城市的效仿。又如,2008年3月公安部全国治安管理工作会议讨论将以具有合法固定住所为基本落户条件,如果实行,只能造成谁买得起房子就有城市户口,买不起房子就没户口的局面。而现实中,中国的所有垄断部门特权的背后几乎都有相应的“立法”作为支撑,则更是这种立法模式所导致的恶果最直接、最真实的写照。城管制度也是这一立法模式的产物,该制度的诞生并未经过系统的、周密的学术论证,亦无社会各界充分参与的讨论。各地官员出于“政绩工程”的考虑,在“政府令”中纷纷塞入“与小商贩为敌”的种种规定时,并没有甚至根本就不用考虑是否应当召开听证会充分听取弱势群体的意见。
其次,法律和政策执行过程中缺乏必要的反馈和纠错机制。在我国,官员事实上的行政任命方式决定了我国的政府体制是一个层层只向上负责的反应体制,加上政府对公民的权利和自由管制过多、过严,以及新闻媒体的“体制化”与“地方化”等现象的存在,造成了体制内外下情上达途径的阻隔。[12]因此,政策施行之后,真实的状况往往难以到达决策层。从近年来各地矿难频频发生,但地方政府往往千方百计予以掩盖,最后往往经中央媒体报道后矿难才公布于世,以及广东东莞童工、山西等省现代奴隶制“黑砖窑”竟长期存在达十余年,最后经权威媒体揭露,获决策层和国际社会关注后才获解决等事件中可以充分地看出这种体制性的缺陷。
在实践中,城管制度已经暴露出许多严重的问题:①由于城管综合执法只是“相对集中”了以前由众多行政部门所行使的行政处罚权,但原有管理机关的人员、编制、经费和其他的管理职能并未转移,单纯的处罚权转移造成较为普遍的管罚脱节、监管失控;②对同一违法现象由两家来管,权力相互冲突或相互扯皮,违背了实施行政处罚权相对集中,减少各部门之间职权交叉重复、执法效率低下的初衷;③各地城管公务活动普遍呈现出暴力化倾向等等。但对于以上情况,决策层似并不知情,也未采取有效措施来解决。事实上,对城管制度而言,“从本质上讲,有关部门设置这一制度的目的本身就是为了权力行使的便捷和规避法律”, [13]由于城管部门缺少法治化的、制度性的约束,各地政府可以随心所欲地指挥城管从事征地、拆迁等这类游走于法治边缘的活动,至于城管制度本身所存在的非法治的、制度性的缺陷,正是可以为各级地方政府所利用之处。因此,寄希望于体制内的各级地方政府对决策层如实地反映城管制度中存在的问题以进行制度性纠偏,实在无异于缘木求鱼。而对体制外的下情上达途径来说,由于公民基本权利被限制得过多过死,特别是主流新闻媒体的失声,使得真实情况难以到达决策层。
二、通过体制改革,走出城管制度的困境
当代中国的改革开放是一种自上而下安排的定向发展战略,国家和政府作为有组织的力量在推动变革的过程中起着支配性作用。因此,在社会转型的过程中,公共权力的影响无处不在。城管制度正是在此过程中,由于计划经济时代的单位和街道委会体制失灵之后,形成的一种权力行使便捷化的替代性机制,其本质上是基于传统的“单位人”思维而产生的,与现代“自由人”社会理念背道而驰。 [13]而城管在公务活动中受长官意志的支配,不受制度约束地使用强制力,明显的体现了压制型法的特征,离法治社会所对应的自治型法以及进而走向回应型法的要求尚有较大的距离。 [14]透过城管公务活动暴力化这一表象,可以窥见我国法治现代化建设进程中诸多体制性、结构性的深层次问题。在“依法治国,建设社会主义法治国家”,“国家尊重和保障人权”入宪,以及强调以人为本、执政为民、建设服务型政府、加强党的执政能力,构建社会主义和谐社会的今天,应当毅然实行体制性改革。
(一)更新执政理念
1.树立正确的社会发展价值观。在现代社会中,社会发展的价值有很多,效率、秩序的价值并不必然高于公平、正义、自由、人权等价值,恰恰相反,正如经济学家阿玛蒂亚•森在《以自由看待发展》一书中认为的那样,社会发展与进步应更多地考虑到的是人的生活质量及人的自由度。因此,在社会管理及社会发展的价值选择上,应当以科学发展观 、以人为本的要求为指导,以实现社会的公平正义为目标,破除片面的“经济中心论”、“效率优先论”和“秩序至上观” 的观念性束缚,去除在强调“为人民服务”、“人民群众利益至上”的同时但在实践中“人民”这一神圣概念却被虚化的做法,充分重视人的自由、人的尊严、人的生存权等基本权利,树立弱势群体的生存权永远高于城市的市容市貌,高于领导的“面子”的观念。
2.确立服务型政府目标。二十世纪下半叶以来,在全球市场经济和民主化潮流的推动下,世界范围内的行政管理方式由传统的管理行政、秩序行政逐步转向给付行政、服务行政为主的现代行政。当前,我国建设“服务型政府”正是顺应了这一世界性潮流。为实现该目标,在权力与权利的关系上,必须充分认识到权力来源于权利并服务于权利。在此基础上,政府应当从“亲民”到 “尊重权利”,承认人的有限理性,破除“政府万能”、“政府包办一切”的观念,政府行为应当谦抑、尊重社会规律,服从社会“自生自发的秩序”,避免出台“消灭小商贩” 这类违反经济规律的荒唐政策。在涉及城市商贩管理等方面,政府应当抛弃权力单向支配的方式,由“管理者”的身份回归至公共服务提供者的角色,尽量通过商贩组织的自治来进行,相应的,政府行为亦应由“堵”变为“疏”,多运用经济手段而不是强制性手段来管理市容。
3.重塑合法性观念。马克斯•韦伯认为,“每个政治权威系统都必定依赖于为它提供使用强制力量的能力的一种相当程度的自愿服从,而这种自愿的服从来自于覆盖在国家之上的合法性的外衣”。 [15]4在政治活动中,权力的产生与运行以合法性为前提,“对一般的权力要求有制定法依据、习惯法依据或者更高合法权力的合法授权,对于最高权力(例如立宪权或皇权)则要求法理上或道德上的正当性,即遵守社会公认的价值观”。[16]古代的“君权神授”,近现代以来的“主权在民”实际上都是同样的道理。以此为观照,中国共产党执政的合法性来源于在国民党反动统治下人民革命的权利,革命胜利后的《共同纲领》以及1954年《宪法》宣告了中华人民共和国一切权力属于人民、人民当家作主,确认了新政权的合法性。但是,必须认识到执政合法性的取得和拥有并不是一劳永逸的,伴随着当代中国的社会转型,必须对新时期执政合法性有清醒的认识:
首先,去除那种简单、片面的以经济增长作为执政合法性来源的认识。学者认为,所谓合法性是“统治者与被统治者关系的评价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。它是对统治权力的认可。” [17]或者更简洁地说,“一个统治的合法性,是以被统治者对合法性的信任为尺度的。” [18]转型时期的中国呼唤公平、正义、自由、民主、法治、人权等价值的实现,人民对中国共产党执政合法性的认同也正是基于此。因此,党必须时刻以“三个代表”、“执政为民”来要求自身,永褒先进性,领导全国人民努力实现宪法中“依法治国,建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”的庄重承诺。
其次,政府必须带头守法。根据民主法治国的基本原理,人民通过社会契约组织国家,在人民与国家的关系上,国家是手段、人民才是目的,人民守法不是法治国家的特色,政府守法才是法治的精神。在法治的要求下,政府必须依法行政,而且所依之法必须同时具备形式合法性与实质正当性。法律不同于科学法则,“法律的法则是为了人类的目的而制定出来的,制定它们的人们就得考虑这种目的的价值”。 [15]7因此,应当确立“良法”、“自然法”的观念,充分认识到法律本身必须接受合法性、伦理正当性的考问,具体而言,即在实体方面必须保障人权、符合公平与正义,在制定程序方面必须合法、合理,真正体现了最大多数人的最大意愿。
第三,要正确认识法的作用,避免单纯的压制性社会治理。在法及法的效力问题上,法社会学大师罗斯科•庞德指出,“法即权利,权利即法的观念完全是近代理性观念的产物”。[19]虽然,法律必须具有强制力,“没有强制力的法律如同一封无人收启的死信”,但是,“强制力,如果被不适当的人所掌握,那么必将使法律制度所规定的一切预防措施都受到损害。” [20]“实质上正是信任感,才是社会和政治机构得以持续和持久地建设和运作的基础。只要有信任存在的地方,或信任能被建立起来的地方,制度和权威才有实施的基础”。 [21]因此,“确保遵从规则的因素如信任、公正、可靠性和归属感,远较强制力更为重要。法律只在受到信任,并且因而并不要求强力制裁的时候,才是有效的;依法统治者无须处处都依赖警察”。 [22]因此,对那种出于片面追求所谓的“市容整洁”的目的,不顾低收入群体的生存需要,不给摊贩经济以合法的身份,不将其纳入法治化管理,将复杂的社会问题简单化,对社会矛盾不是尽量疏导,而是依仗城管实行强力压制的做法,实有必要进行合法性追问。
(二)制约政府权力
对于权力,阿克顿公爵的名言“权力必然导致腐败,绝对的权力,绝对地腐败”一针见血地道出了权力的本质。事实上,“如果国家机构的一个部门可以不受法律的影响,那么至少受到这种保护的某些官员就会滥用他们的权威这一点就不会有什么疑问了”。 [15]7行政权力具有天然的扩张倾向,它既能为公民权利与自由提供保护,同时也极容易伤害公民的权利和自由,因此必须成为被法律所严格约束的对象,权力与责任必须时刻相连。
第一,避免权力过于集中。改革开放总设计师邓小平同志生前曾多次指出权力过于集中的危害,只可惜改革开放至今,当代中国腐败现象日益突出的根源还是在于权力的过于集中。改变权力过于集中,必须依靠政治体制改革,“我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革”。 [23]事实上,作为执政党的中国共产党已充分地认识到了推进政治体制改革的迫切性,在十六大提出“积极稳妥地推进政治体制改革”的基础上,十七大又提出了“深化政治体制改革”, 十一届全国人大政府工作报告更进一步提出了发展社会主义民主政治的任务。笔者认为,政治体制改革的关键在于:首先,必须破除“公务员性善论”的“道德浪漫主义”预设,为制度控权扫清思想障碍;其次,虽然三权分立不符合中国的国情,但应当吸收其中通过权力制约权力所蕴含的合理成分,通过权力约束权力是制度防腐的不二法门; [24]第三,“依法治国”不应只停留在口号上,“唯一能够从‘法治而非人治’中号中抢救出来的东西就是良好的法律不应当把权力交到任意地或反复无常地行动的权威的手中这个观念”。 [15]7因此,必须通过法律控制权力,将权力的产生与行使纳入法律控制的范围。
第二,实现立法公正。马克思曾经深刻地指出,“如果认为在立法者偏私的情况下可以有公正的法官,那简直是愚蠢而不切实际的幻想! 既然法律是自私自利的,那么大公无私的判决还能有什么意义呢?” [25]“立法腐败”危害巨大,它从源头上破坏了社会的公平与正义,摧毁了民众对法律的信仰。因此,从源头上保障立法公正是实现“依法治国,建设社会主义法治国家”的当然题中之义。为确保立法公正,首先,必须坚决破除直接导致“立法腐败”的“部门立法模式”;其次,以胡锦涛总书记在《没有民主就没有现代化》的讲话中的“扩大公民有序的政治参与”为指导,进一步扩大民主,完善人民代表大会制度,真正地实现宪法所宣示的“主权在民”;第三,确立主体际的立法理念, [26]在制定与群众利益密切相关的公共政策原则上必须公开听取公众的意见。就城市管理方面而言,不能光由市政管理当局一方说了算,要让政策的利益相关者参与进来,使城管决策科学化、透明化、人性化;第四,严格实施《立法法》,确保法律位阶秩序,建立和完善保障宪法至上性能有效地实现的违宪审查制度。
第三,培育我国的市民社会。在西方政治法律思想中,市民社会理论具有重要的意义和价值,“西方民主社会的近代宪政主义通常都包含一种关于市民社会的思想”。 [27]对于市民社会的作用与功能,博登海默这样解释道,“一个发达的法律制度经常试图阻碍压制性权力结构的出现,其依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散与平衡。当这样一种权利结构建立起来时,法律将努力保护它,使其免受严重的干扰和破坏。”[28] 西方发达国家法治成功的经验证明,只有建立发达的市民社会,法治才能有望实现,而市民社会的建立过程,实质上就是一个从以权力为主导的社会向以权利为主导的社会行进的过程。当前,我国正处于一个现代化转型时期,这期间,社会政治化程度比较高,公权相对强大,而市民社会相对弱小,基本处在政府的监控下。我国市民社会建设应围绕实现从压制型到自治型治理转变的目标进行,具体而言包括:1.应当放松《社会团体登记管理条例》中对结社自由的限制,切实保障公民的结社自由,以“自由人的联合”来对抗行政权力的扩张;2.尽快制定《新闻法》,保障新闻自由;3.按照法律保留的要求,放松具体法律中对公民宪法基本权利的限制。

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